探索城市基层党建工作新模式
作者：李威利
原文发表于《中国社区报》2019年3月5日
当前的城市基层党建具有几种相对成熟的党建模式。第一是服务型党建，就是将支部等基层党组织作为党员管理和群众服务的网点和阵地，强调通过服务型党组织建设，联系和动员党员群众，增强对党组织的凝聚和认同。第二是区域化党建，主要做法是将基层党组织作为整合各类社会资源和联动多元社会力量的平台，强调通过区域化党建体系，重点联动区域周边的驻区单位和社会组织，充分发挥基层党组织在基层社会治理中的引领和推动作用。第三是网格化党建，2017年以来在各地开始探索，主要做法是借鉴城市综合管理的网格化管理机制，在街道、社区、居民区中划分责任区作为党建工作的基本单元，由党支部和党员为网格中的责任主体承担政治责任和治理责任，党的支部组织与党建网格一一对应。
在党和国家要求全面加强城市基层党建的背景下，除了服务型党建、区域化党建、网格化党建等既有的党建模式和工作基础，城市基层党建工作未来将如何进一步升级进阶？2019年1月31日，中共中央发布《关于加强党的政治建设的意见》，明确提出要激活党组织的政治功能，要求党的基层组织要着力提升组织力，突出政治功能，强化政治引领，下大气力解决软弱涣散问题。在这一要求下，从适应新社会形式，进一步激活党组织的政治功能的角度讲，笔者认为，探索“枢纽型党建”，可以成为城市基层党建工作创新的重要方向。
1、枢纽型组织建设的提出与发展
枢纽型组织的概念已有一定的历史。上世纪90年代以来，在社会领域开始出现了大量的社会组织，对党的组织动员的政治功能带来挑战。如何联系、整合和吸纳社会组织，以增强党组织的影响力和凝聚力，开始成为党的政治工作的重要课题。在这一背景下，党和国家对于社会组织的管理方式发生转变，开始通过各种各样的平台性机制，通过服务和支持发展的方式，来实现对社会组织的整合和吸纳。其中，最重要的平台机制，就是在社会组织体系中建立能够支持其他社会组织发展的社会组织，既成为其他社会组织共享资源的枢纽，也成为党和国家联系其他社会组织的枢纽。
在官方文件中，最早提出枢纽型社会组织概念的是北京市。2008年9月，北京市社会工作委员会出台了《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，提出“由负责社会建设的有关部门认定，在对同类型、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁、纽带作用，在业务上处于龙头地位，在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织”。2009年，在《北京市关于构建市级“枢纽型”社会组织工作体系的暂行办法》，正式提出“枢纽型社会组织”这一概念。但当时这一概念中主要特指包括工青妇等在内的群团组织，这些组织具有政治组织和社会组织的双重性质，并能发挥吸纳其他社会组织的平台型功能。同时，其他省市也开始探索枢纽型社会组织的建设，在广东，珠海市政府出台了《关于印发〈2009年珠海市社会管理体制改革先行先试实施计划〉的通知》试点枢纽型社会组织的建设。与此同时，在上海等地，工会、共青团、妇联等群团组织也开始大力提倡枢纽型社会组织的建设。
早期枢纽型社会组织的主要实践者是工会、共青团、妇联、科协等群团组织，但枢纽型社会组织并不仅限于此。在社会建设的其他领域也开始注意到枢纽型组织的理念和探索。在专业社会组织中开始出现了专门支持其他社会组织发展的社会组织，在社区建设中也出现了对枢纽型组织建设的强调。2017年12月，在民政部发布《关于大力培育发展社区社会组织的意见》中提出：“鼓励在街道（乡镇）成立社区社会组织联合会、社区社会组织服务中心等枢纽型社会组织，发挥管理服务协调作用，规范社区社会组织行为，提供资源支持、承接项目、代管资金、人员培训等服务。”在过去十年中，枢纽型社会组织的建设形式上更加多样，其范围也实现了由少数试点到全面建设的发展。
2、枢纽型组织的特点与功能
在上述定义下，枢纽型组织就超出了群团组织的范畴，而是具有多种类型。总体来看，当前我国可以称之为枢纽型组织的，主要包括四种类型：一是自治性人民团体，包括工会、共青团、妇联、残联等；二是有代表性的行业性协会或联合会；三是综合性社会组织联合会或社区服务中心；四是一部分具有官办背景或与党和政府相关部门具有紧密关系的支持型专业社会组织。
从实践探索看，枢纽型组织具有以下六个方面的典型特点。第一，在组织关系上的平等性和非竞争性。枢纽型组织与其他社会组织之间不具有上下级关系，相互之间是平等的合作关系。第二，枢纽型组织的核心定位是服务。由于其他社会组织的体制外特征，使得枢纽型组织主要通过服务的方式来加强与其他社会组织的联系。第三，服务的内容是支持其他社会组织的发展。对于体制外社会组织来说，最大的需求是组织发展的需求，因此枢纽型社会组织主要通过支持其他社会组织发展的方式提供服务。第四，枢纽型组织主要发挥平台性作用。作为枢纽，枢纽型组织与其他组织之间是“一对多”的关系，因此枢纽型组织主要是一个平台性机构。第五，枢纽型组织发挥重要的整合功能。枢纽型组织可以从党和政府部门获得一定的资源来支持其他社会组织发展，但更重要的是，通过对不同社会组织间资源的对接实现对其他社会组织的服务。第六，枢纽型组织的目标是政治引领。枢纽型组织通过各种方式支持其他社会组织发展和提供服务，其背后隐含的政治目标是实现对其他社会组织的引领和吸纳。
枢纽型组织具有特别重要的政治功能。有学者指出，建立枢纽型组织体系实际上是党和国家建立一套新型的社会组织管理体制的努力。即通过枢纽型组织，对社会组织进行分类管理、分层负责。从类别的维度上，科技、文化、妇女、工会和青年等领域分别由科协、文联、妇联、工会、和团委进行综合协调。从分层的维度上进行从市“枢纽”到区（县）“枢纽”的建设，层层顺延，建立分层管理的立体网络。而这种管理，已经不是一般意义上的科层制、行政制或专业组织的管理，而是以“整合和吸纳”为主要目标的社会动员、社会整合和政治管理。正因为如此，枢纽型组织的建设本质上属于“党建”工作的范畴，它是党的各类政治组织出现虚化、弱化、淡化、边缘化等问题的新社会形势下，重新激活基层组织政治功能的重要创新。
枢纽型组织建设在城市空间中已有近十年的实践，在过去十年中，尽管没有“枢纽型党建”概念的提出，但是推进枢纽型党建的各种要素和内容已更加完善。在城市社会化转型加剧，在城市基层党建特别是新社会组织党建益发重要的背景下，“枢纽型党建”将成为城市基层党建的重要实践方向。
3、如何探索“枢纽型党建”
所谓“枢纽型党建”，是传统党建方式与枢纽型组织建设的结合，即通过各种方式，将党组织建成“平台性机构”，以“服务、支持”为方式，使党组织成为吸引各类社会组织的枢纽，从而最终加强对各类社会组织的整合、吸纳和引领。这一理念涉及到党组织的工作理念的根本转型，具体体现为“四个结合”：
第一，合作关系与引领关系的结合。在枢纽型组织中，作为枢纽的党组织与其他社会组织之间并非是科层组织的上下级关系，也不是市场组织的契约交易关系，而是非竞争的平等合作关系。但与此同时，党建工作的目标是实现党组织对其他社会组织的政治引领。
第二，纪律原则和兴趣原则的结合。对于党组织来说，其工作的传统原则是纪律原则，体现在通过基层组织的科层制体系，加强组织、纪律和责任建设。但是在枢纽型党建中，党组织又要尊重基层党员、群众和社会组织的兴趣需求。因此对于基层党组织来说，枢纽型党建要实现党的纪律原则和枢纽型组织工作开展的兴趣原则的结合。
第三，培育功能和吸纳功能的结合。作为枢纽型组织，党组织的重要功能是加强对社会组织的培育，进一步推动基层社会的成长和发育。作为政治组织，党组织的工作要功能是在实现对成长起来的社会自组织的吸纳。因此枢纽型党建，要同时注重党组织培育功能和枢纽型组织吸纳功能的结合。
第四，自下而上和自上而下的结合。从工作方式上看，传统党建主要通过自上而下组织动员的方式开展工作，而枢纽型组织主要通过社会组织自发行动、自愿参与、自主管理的方式与党组织发生联系。因此，在枢纽型党建工作中，要注意传统党建自上而下和枢纽型组织自下而上工作方式的结合。
因此，城市基层党建必须高度重视枢纽型党建的理念，以党的组织为主体在四个层面上更明确地探索“枢纽型党建”机制。第一，将各个维度枢纽型组织建设，纳入党建工作的整体范畴。加强统筹安排，将群团组织、支持性社会组织、联合会、商业协会等整合成为城市基层党建的工作体系。第二，党的基层组织自身也要成为枢纽型组织，发挥平台性的职能。党的基层组织通过党建服务中心、社区联合会、社会组织孵化中心等平台，加强对各类社会组织成长发展的孵化和培育。第三，党的基层组织要成为枢纽的枢纽，即成为群团组织、协会联合会和其他支持性社会组织的枢纽。要将党群工作联动起来，既加强对其他枢纽型社会组织的支持，同时也发挥基层党组织的枢纽和引领作用。第四，在党的基层组织内部，党组织也要发挥枢纽作用。党的基层组织不仅仅是管理党员干部，更重要的是与党内各种党员参与的兴趣性组织相联系，将党的基层组织建设成党员兴趣组织的平台。