空间单位化：城市基层治理中的政党动员与空间治理
作者：李威利
[摘要]当代中国的政治社会的变迁，是在单位制解体的背景下进行的。单位不再是政治、经济、文化功能合一的组织单元，而是职业共同体和生活共同体相分离的流动的空间。为有效面对流动空间的治理问题，国家通过发挥基层党组织的引领作用，动员和整合公有制组织参与合作治理的方式来有效应对。本文认为，通过“空间单位化”的机制，在城市治理中形成了基层政府、基层党组织和公有制经济单位合作治理的单位化的治理机制，从而重构了城市基层治理体系。
[关键词]单位制 街居制 空间治理 政党动员 空间单位化
改革开放以来，中国的城市治理经历了由单位制向街居制的转型。街居制治理体系的形成意味着，单位作为治理的单元开始转变为空间作为治理的单元。因此城市治理的核心问题是空间治理。一方面国家通过空间规划等治理术进行空间治理，另一方面国家也通过调整各类社会关系来解决空间治理问题。在这一过程中，中国城市基层治理形成了新的治理模式。但在这一新治理模式中，单位在某种程度上仍然极其重要，公有制单位发挥了重要角色和治理作用。
一、重新认识“单位”：现代中国国家构建的基础
单位制是社会主义建设时期中国政治秩序建构的基础机制，这一机制在改革开放以来仍然在某种程度上深刻地影响着当代中国，而当代中国的社会转型，正是以改革开放以来单位制的逐步解体为基本背景的。
单位作为改革开放前中国主要的社会治理机制，是一种强组织化系统，是以政治、经济、社会功能合一为基本特征的治理单元。这种治理单元有着清晰的空间特征，即每一个单位都有着职业组织与地理空间相重叠的显著特征。从这一意义上说，之所以被称为“单位”，意味着这一组织，不仅仅代表着一个独特的社会、经济和政治强组织系统，同时还意味着一个相对固定的地理场所。
空间对单位的意义重大，单位不仅是一个组织，还是一个工作、学习或者研究的场所。单位首先体现为某种空间的封闭性，单位都由封闭的高墙围合，就像现代化之前的某种居住院落一样，高墙划定了单位的空间范围。单位的空间布局在另外一个重要方面，表现在生产空间和生活空间的融合，每一个单位都是一个“职住合一”的共同体。也只有这种共同体能够承担单位的普遍福利和延伸的父爱主义。在单位的空间内，劳动的过程和生活的空间是合为一体的。“在现代工作社区附近，所有日常需求都能得到满足”，这种空间形式，意在推动一种集体生活模式，并促进工人参加集体生产。在这种模式中，工人下班后也不会脱离集体生活。
职住合一是单位在空间结构上的基本特征。在中国，职住合一的形式在大型单位和中小规模的单位往往显示出一定的差别。大型单位通常拥有独立的居住大院，这个大院坐落在包含工厂和行政部门的大院旁边，而中小规模的单位一般将工厂、办公楼、学校等工作场所和居住空间、服务设施等安排在同一个大院中。更大型的单位，其空间和功能布局甚至差不多与一座小城市或者工业城镇相当。大规模的单位往往包括医务室、职工俱乐部、职工食堂以及幼儿园等；而小一些的单位只会提供一些最基本的服务，包括宿舍、食堂、医务室和澡堂。但无论如何，每一个单位都试图在围墙之内的大院内满足成员的基本需求。
单位的强组织化和空间的相对封闭，二者之间互为表里。因此，单位制的后果之一就是带来较低的社会流动。职住合一的单位体系，塑造了社会主义国家以公有制为基础的生产体系；但更重要的是，它同时塑造了社会主义国家最为基本的国家治理体系。单位组织和空间的重合以及社会流动的降低，使得国家进行社会治理的对象为组织和个人，或者说是有组织的个人，而非空间治理。在单位体制下，空间治理变得不再重要，附属于国家对组织的对象治理。在单位体系下，组织治理和空间治理是同一的，或者说空间治理被组织治理所取代。这与单位体系下空间的相对封闭性特征有关，在开放流动的社会条件下，国家治理的对象往往是区域和空间；而在相对封闭和低社会流动的条件下，国家治理的对象往往是具象化的组织和个人。以组织治理为对象的国家治理体系构建，是社会主义中国塑造社会秩序的核心机制。
二、从单位治理转向空间治理：改革开放以来中国城市治理转型
改革开放以后，随着以计划经济为特征的“再分配经济”向全面的市场经济的过渡，纯粹的单位制开始解体。“原来的那种大一统的总体性特征，既受到了许多新兴的、多样的社会经济要素的挑战，同时也在自身主动或被动的改革过程中吸纳了其中的某些要素，从而使上述特征逐渐弱化。”在这一核心机制变化的背景下，个人有了更多的流动余地和流动自由。组织行为和个人行为的自主和自由空间越来越大，不同组织之间、单位和个人在之间的互动关系逐渐丰富起来。
在这一背景下，随着社会活力的增加，以“空间流动”为内容的社会流动总体上表现在以下几个方面。第一是城乡之间的社会流动。改革开放以来，随着经济增长和逐步的城市化的过程，单位体制下城乡之间严格的二元壁垒被打破，越来越多的人从农村流动到城市。此外，在向城市流动的过程中，一部分人由于城市人口户籍的限制，并未完全地成为“城市人，而是作为城市中的外来人口在城市和农村之间的周期性流动。第二是东西部地区之间的社会流动。由于历史和政策因素的影响，我国在城市布局上逐渐形成了东中西三线布局。因此在现代化过程中，人口在城乡之间的流动，在国家整体地域范围内更经常地体现为东西部地区之间的迁移。除了人口在地理格局内的大范围长周期的迁移，社会中的空间流动还发生在另第三个更为重要的层面。在城市内部，随着旧的单位体制的解体，单位不再承担原有的社会保障功能，而仅仅成为人的职业共同体。在城市空间分布上，城市中的商务区、工业区与生活社区开始呈现出更为明显的空间分离。由此带来的其直接影响是，社会生活的职业空间和生活空间之间分离，社会成员在每个工作日内在职业空间（单位）和生活空间（社区）之间不断流动，尽管这种流动的距离相对较短，但是流动的周期更为频繁。
职业空间和生活空间的分离，以及由此带来的空间含义上的社会流动，对国家治理和政治秩序的重构意义重大。在原有的全能型单位中，治理对象是相对固定的。对于社会成员来说，个人所有的职业和生活需求都在单位空间内得到实现和满足，因此个人也相对固定地生活在单位的空间格局内，国家能够通过“国家—单位—个人”的政治体系来塑造政治秩序。
但是，在人口的社会流动程度增加的背景下，社会成员的空间流动使得国家面对的不再是固定不变的治理对象。单位制解体后，人口与空间之间的对应和固定的关系，逐渐转变为人口在不同空间内的流动关系。因此，国家进行社会治理的对象不再是对固定的人口治理而是空间治理。国家进行社会治理的方式也不能仅仅有针对不同群体的对象性政策，而是必须面对空间问题解决好空间治理需求。在这一背景下，街区、社区作为新的治理单元开始出现。在20世纪90年代末，社区、街区、生活共同体等已经成为社会治理研究领域的重要概念，同时成为国家政策制定和实施的重要概念。
空间治理维度的出现，标志着国家治理体系不得不经历重要的转型。在单位体制下，由于空间的相对封闭和对象的相对固定，国家通过单位这样的组织化单元实现社会治理和塑造秩序。单位既是空间，同时也是整合固定人口的一级组织。而在单位制解体后，基于人口和基于空间的治理便分化为不同的维度，从而出现了治理的空间化转型。因此，理解社会的空间组织化非常重要，不仅有利于我们理解社会过程的运作方式，也有利于我们依据这些过程提高政治行动能力。从国家的角度讲，在个人的空间流动越来越频繁的条件下，国家通过单位与人口之间的联系进行的管理趋于减弱，国家治理的直接对象不再是单位，而是空间，国家越来越依赖于通过地理空间进行人口管理。比如，在社会转型期间，随着单位制的解体和户口制度的松动，我国城市管理正经历从纵向的以等级为基础的管理模式向横向的以地域为基础的管理模式的转变，基层的属地化治理主体如街道、居委会等在城市治理中的重要性逐步提升。在这一过程中，国家的治理重心出现了单位重心向基层重心转换和下移的过程，国家越来越将治理的责任委托为更为基层的一级政府。正是在这一背景下，社区成为越来越重要的治理单元，城市治理的单位制体系逐渐让步于街居制体系。与此同时，封闭社区在城市中开始出现，作为政府加强对社会的控制的方式，社区更多地是作为“基层治理单元”而存在。
三、地域、场域和治理单元：理解国家治理的空间维度
在所有国家治理中，国家治理的对象和目标都包括对人口、组织和地理三个维度。在传统的政治体系中，在社会组织化程度较低的条件下，由于个人的空间流动程度也相对较低，因此国家对地域的治理与对人口的治理一定程度上是同构的，对土地和山川河岳的治理同时也是对人口的管理。在单位制时期，由于社会的高度组织化，国家主要通过单位组织实现对人口的管理。但是，由于单位存在职住合一的特征，因此国家也通过单位组织实现了对空间的管理。但改革开放以后，随着职住合一结构的解体，单位组织不再是国家管理人口和空间的中介，空间开始成为国家主要的治理对象。
在国家治理的视阈内，究竟该如何理解空间？在既有关于空间概念的使用中，“空间”具有双重维度的含义。第一，空间首先具有物理维度的含义。空间可以指建筑学或几何学意义的场所。这一场所从宏观到微观有不同的层次，对国家来说，国土空间是一个国家行使主权的场所，建设好、保护好、管理好国土空间是衡量和政府执政行政能力特别是空间治理能力的核心标准。对地方政府来说，空间的物理意义体现在地理上的行政区划，辖区、区划是地方政府治理的主要内容之一。从更微观的角度讲，空间还指广场、绿地、马路、楼房等建筑空间，微观的物理空间以及空间上附着的建筑、设施等“物”都是国家治理的对象。物理空间的治理是国家治理的重要组成部分，国家可以通过城市规划、公共设施改造等方式实现国家治理，在当前的城市治理中，城市规划、城市微更新等议题都属于物理空间治理的范畴。
第二，空间还具有社会关系维度的含义。人与人之间形成的社会关系空间并不是地域，而是“场域”。场域是一种“隐喻”，指的是在一定社会关系中由居于不同位置的个人或组织形成的社会结构。在这里，空间在某种程度上是虚拟的，是一种引申和象征的含义。在国家治理中，国家往往需要注意到很多具有象征和引申意义的空间，如网络空间、文化空间、组织空间，等等。这些空间并不必具有物理特征，而主要指一种生成中的社会关系结构，这种社会关系结构往往是变动的，是生产性的。从国家治理的维度讲，空间治理必须超越物理空间的视角，进一步关注空间的社会关系维度。
空间对于城市或社区的意义不仅在于物理学和建筑学意义上的“规划”和“改造”，而且在“治理”层面是基本的治理单元，具有三个维度的意义和价值：一是空间界定了治理的边界；二是空间的塑造是治理的基本内容；三是空间的多样性增强了治理的复杂性。
国家对空间的治理因此是多元的、复杂的。一方面，受这一空间理论的影响，城市治理开始重视通过物理空间的改造影响社会关系的生产和国家治理。因此空间治理首先意味着一种“制图术”，一种通过物理和地理空间改造实现国家治理的技艺。但另一方面，空间治理也可以采取一种“逆向策略”，即通过各类社会关系的调整来解决物理空间治理的使命和任务，通过社会关系空间影响和改变物理空间。对于任何政府来说，空间意味着城市治理的基本单元，地方政府总是以一定的区域空间作为政府治理的责任区域。当在解决物理空间治理问题的能力不足或者治理成本过于高昂时，城市地方政府还可以采用这种“逆向策略”，通过调整各类社会关系来化解空间治理难题。
“制图术”作为具体的国家治理策略，往往体现为一种治理技艺或者治理方法，而空间治理的“逆向策略”，即国家通过对一定社会关系的调整解决空间治理难题则往往会塑造一种制度化的治理模式。不过，国家对社会关系的调整也具有地理纬度，地方政府总是以辖区为界限来调整社会关系，因此在治理中需要考虑不同组织、不同人口、不同群体在地理位置上的相邻和相近性。中国的城市治理就体现出空间治理的双重维度，一方面城市规划和城市微更新是城市治理的重要向度，另一方面地方政府通过调整经济和社会组织之间的相互关系不断地化解城市空间治理的难题。
四、空间单位化：中国城市中的政党动员与空间治理
在城市治理由单位重心、由单位治理向空间治理转移的过程中，单位作为国家治理的载体并没有消失，而是以一种新的角色在城市治理中发挥着至关重要的作用。当然，在市场经济不断完善的过程中，单位有着单位制时期不同的特征。在市场经济条件下，单位不再意味着经济、政治、社会功能合一的组织，单位也不能等同于所有职业组织。这里所指的单位为公有制的职业组织，包括机关、事业单位、高校、科研院所、国有企业等。
在街居治理体系中，中国的城市治理面临的主要问题是空间治理。在现代社会，空间作为治理单元具有典型的高流动特征。因此如何加强对流动空间的管理治理成为城市治理的难题。城市空间中的高流动性为城市治理带来各种各样的多元需求，同时也带来了秩序难题。在过去的15年中，基层政府通过各种方式不断丰富街居制治理体系，其中一个最重要的策略是吸引“驻区单位”参与城市基层治理。所谓“驻区单位”，就是分布在城市基层政府的辖区之内，但在行政序列和管理权限上并不一定隶属于基层政府管理的公有制单位，包括国有企业和各类事业单位。在这一背景下，当前城市基层治理的主要策略是“空间单位化”，即通过基层政府和“驻区单位”的合作治理，实现对流动空间的资源补给，来解决流动空间内社会治理问题。
基层政府和“驻区单位”通过何种机制实现合作治理？从全国城市治理的具体实践看，主要是发挥基层党组织点多、线长、面广的优势，通过基层党组织将“政府部门”和“驻区单位”这两个国家治理体系中的不同序列整合起来。这就是最早发生于上海、后在全国层面普遍推广的“区域化党建”经验。在中国的政治体系中，中国共产党有着完整的基层组织建设体系，这一体系通过追求“全覆盖”的形式，将其基层组织延伸到社会不同的经济部门和社会组织中。从某种意义上说，“全覆盖”的党的基层组织是我国政治体系的核心政治优势，它能够将在专业领域原本有一定界限和区隔的组织联系起来。这种联系机制，在现实的“区域化党建”实践中就是“党建联席会议”，即由基层政府的党委或党总支发起、其他公有制单位的党组织负责人参与的联席会议。这一机制成为改革开放以来城市空间治理的核心机制。不仅如此，在过去数十年的实践中，这一机制在全国各地都探索出了其他一系列合作治理的机制和各不相同的经验和模式。从整体层面上更为成熟和更为定型的模式来看，基层党组织对以驻区单位为主要对象的合作治理机制主要有如下三个方面：
（一）政治会议机制：从会议到委员会
驻区单位参与社区治理的首要合作机制，是以党建为引领的会议整合机制。在中国共产党的组织体系中，会议机制是一种传统的治理机制。一方面，民主集中制的组织原则，内在地要求以集体会议的形式推进科学决策和民主决策。另一方面，通过会议的机制，党组织可以把不同系统、相互之间没有隶属关系，在行政或专业领域内有一定界限和区隔的组织或个人联系在一起，从而起到整合和吸纳的政治功能。
在社区治理中，为了弥补社区治理资源的不足，街道和社区的基层党组织最早通过党建联席会议的形式，将与社区有一定地域联系但没有隶属关系的驻区单位负责人召集在一起，共同协商社区治理中的重要问题。这种党建联席会议既是一种资源整合机制，同时也是一种议题协商机制。这种会议机制既可能是规范的，也可能是灵活随意的。在社区治理中，早期的会议机制在组织形式上是灵活的，参加范围是不固定的，议题是开放的，既可以因某一特定的议题而临时召集，也可以因讨论某些周期性问题而定期召开。从治理的结果看，联席会议的机制是有效的。始创于上海的区域化党建最初是以街道层面的党建联席会议为主，随后以联席会议为主的区域化党建向区一级和居民区一级延伸，基本构成了区县—街道—居民区的三级联席会议体系。
随着治理实践的深入，许多社区的联席会议逐渐由简单的会议机制升级为委员会的治理机制。一些街道开始以自治委员会或共治委员会的形式，将原有吸纳驻区单位参与社区治理的会议机制常态化。委员会机制和会议机制有共通之处，就是委员会也必须通过定期召开会议的形式整合资源或者协商议题。但是自治/共治委员会与简单的会议机制相比还是有重要的升级。一方面，委员会有固定的参与对象，重要的驻区单位以成员单位的名义成为委员会的固定成员。另一方面，委员会的运行方式更加制度化，以成文的章程，有定期召开的会议，有固定的会议程序和正式的议题。以上海静安寺街道的同心自治委员会为例，同心自治委员会下设四个专门委员会，分别以驻区单位、社区顾问、专业管理部门、居民代表为参与对象。因此，委员会是更为规范化的治理机制。
（二）在域责任机制：从党员到顾问
会议和委员会的合作治理机制，主要是一种以组织对接为目标的整合机制，其最核心的功能是直接将驻区单位作为会议成员之一，成为社区治理的重要资源。除了以组织对接为目标的机制外，在社区的合作治理中，还有另外一种以“激活个人”为目标的整合机制。这种机制最早体现为各地都在推行的“在职党员双报到”的制度，该制度要求每一位在职党员，不仅要到组织关系所在的单位报到，同时要向其生活居住地所在的社区党组织报到。“双报到”制度在两个方面有十分重要的意义：第一，通过党组织向党员提政治要求的方式，使党员在社区中亮身份并参与社区活动，其目标是在职业区域外的生活区域，从动员党员开始更多地动员居民参与社区治理，其直接动员的目标是党员个人而非单位组织；第二，所谓的在职党员，更多的是指在体制内单位工作的党员，因此在职党员的参与，背后存在的一个潜在可能是能够带来对更多的单位组织的动员。
在社区治理中，还有另一种与“党员双报到”制度相类似的、以吸引个人参与为目标合作治理机制，这就是“社区顾问”机制。在上海市、深圳市和成都市的许多社区，居委会主动寻找在社区内居住的社会名人、单位领导或在某一方面有特长的专业人才，组成社区顾问队伍，参与社区的各类治理活动。社区顾问与党员双报到机制的不同之处在于，社区顾问动员的是社区中较高层次的居民，这一机制并不天然地以公有制组织为主，但是相当一部分“顾问”有体制内单位的工作身份，这部分顾问在其单位内部也是一定级别的“领导”，而非一般意义上的普通党员。从治理效果上说，社会顾问对社区治理参与的意愿更高，也能给社区带来更多的治理资源。但社区顾问机制也有其局限性，名人或是“领导”在社区中的人数都是有限的，相比而言在职党员的动员范围更广，能够动员的潜在人数更多。
从根本上而言，“社区顾问”和“党员双报到”的机制都是以个人为目标而非以组织为目标的整合动员机制。随着现代城市的发展，城市空间更容易有比较明确的功能分区，如商业区、工业区、居住区。在社区这一居住空间内，大多数居民与社区以外的地方和组织发生职业联系，这使得个人参与的重心在社区之外。而在职党员双报到和社区顾问的机制，都强调居民个人与社区之间的联系。这种联系本质上是“在域联系”，即居住在社区的地域空间内。因此，通过双报到和顾问机制，实际上不是强调居民对单位和组织的责任，而是强调居民对某一空间和地域的“在域责任”。在职党员双报到和社区顾问机制体现了社区治理中的在域责任机制。
（三）项目发包机制：从资源到项目
目前，在以“党建引领、政府主导、多元参与”为特征的社区治理，基层政府对其的投入对于社区治理的启动必不可少。2017年7月，中组部在对城市基层党建工作的总结中，强调了城市基层政府特别是街道一级在社区治理中的兜底责任。在城市社区治理中，由于社区治理资源的缺乏，基层政府往往需要给社区一定的治理资源，如成立社区治理的队伍、给予社区发展的资金、提供必要的政策支持等。在社区与单位的合作治理中，人、财、物等治理资源也往往是双方进一步合作的目的。所谓区域化党建，本质上就是通过党建的方式使驻区单位能够支撑社区这一生活共同体的治理。
但是，不论是基层政府还是驻区单位，对社区的资源补给除了直接的人财物的支持外，更多的通过一种更加制度化的方式去使用资源。这一机制就是项目发包机制。项目发包机制广泛地存在于基层社区的治理中，既有街道与居委会之间的项目，也有街道、居委与社会组织之间的项目。涉及基层政府的项目发包往往需要通过规范的程序和相关制度来实现。除此之外，驻区单位也通过项目发包的方式广泛地参与社区治理。驻区单位在社区治理中承担有关治理项目时最主要的机制是“项目双向认领”的机制。一方面居委会作为群众自治组织收集居民的需求和意见，并整理归类；另一方面驻区单位根据居委会整理的居民需求清单，认领一定的治理项目。在实际工作中，项目双向认领机制也有其更高级的形态。有的居民区逐渐探索出了一种有效的组织对接机制，即由驻区单位和一定的群众团队结对建设，由群众团队收集需求，驻区单位形成治理项目并组织实施。总而言之，无论是资源补给机制、项目认领机制还是项目对接机制，本质上都是社区治理的资源整合机制。这一机制不以对组织和个人的吸纳为目标，而以实现资源补给、对接居民需求和完成实事项目为目标。
五、结论
从城市社区治理的实践看，面对单位制解体后流动空间的治理问题，国家在应对城市基层治理中逐步探索出了新的治理机制。这一机制有着两个方面的重要特征：第一，以政党组织为引领，党的组织体系是城市治理组织和治理行动的发起者，通过党的组织动员和整合城市空间中方方面面的治理资源；第二，更重要的是，国家在城市的空间治理中，仍然紧紧地依赖于“单位”（体制内的公有制组织）的作用，在城市社区治理中，治理资源不足主要通过公有制单位的支持进行补充，各类治理项目也相当一部分通过公有制单位实施。从某种意义上说，除基层政府外，公有制单位是城市基层治理的轴心。
值得注意的是，基层政府、党的基层组织和驻区单位三者在城市空间治理的领域中所承担的责任是不同的，基层政府和党的基层组织在城市治理中承担着发起者的责任，同时也承担着最终的兜底责任。而“驻区单位”在城市基层治理中是被动员的，但并不是强迫的，其参与城市基层治理的最重要的方式是提供一定的治理资源，集中在志愿者、资金、场地，即人、财、物。不过，尽管“驻区单位”的参与是被动员的，当前城市的基层治理体系仍然主要依靠基层党组织、基层政府和驻区单位展开。这三类组织都具有公有制性质，从某种意义上说都是“单位”。换句话说，“单位”是城市空间治理的核心主题，“单位”之间的合作治理重构了当前的城市基层治理体系。当代中国城市治理体系的重要变迁，就是充分发挥公有制组织的作用，不断地让“单位”承担起城市空间治理的责任，即“空间单位化”。
因此，改革开放以来中国城市治理体系的重构，依赖于相对弱化了的、以职业共同体形式存在的“体制内单位”的结构性作用。甚至从某种意义上说，随着经济、政治和社会各个方面改革的进展，组织和个人的自主性不断提升。在改革过程中，传统单位制中最核心的机制被完整地保留下来了。各方面的改革所改变的，“仅仅是党的机构和国家机构对单位组织控制的范围和程度，这种控制会因时因地、因目标和条件的变化而有所不同，优势甚至会变得非常宽松，但作为所有者，党和政府机构一直没有放弃对单位组织的最直接的控制形式：单位组织领导人的人事任免权。国家和单位组织在人事上联系在一起，这是一条至今没有更改、也不能更改的定则。国家及其各级行政部门尽管可能在权力结构的调整中下放其他权力，但为了保持对单位组织的控制，人事任免权则始终没有改变。因为这是将掌握财产的国家权力和单位组织联系起来的重要媒介。”
如果说改革开放前中国社会治理的秩序是单位制治理，那么在改革开放以来“单位”在社会治理特别是在城市社会治理中仍然起着至关重要的作用。这一“单位”治理体系，不再是改革开放前政治、经济、文化合一，职住合一的“单位制”，而是以“体制内单位”为中心的弱单位的治理体系。这一体系依赖于基层党组织的联系和整合作用。换句话说，改革开放以来中国城市治理体系不再是单位制的，但仍然是“单位化”的。