刘建军、李小雨|城市的风度：城市生活垃圾分类治理与社区善治

城市的风度：城市生活垃圾分类治理与社区善治

——以上海市爱建居民区为例

刘建军^1，2，李小雨¹

（1.复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海 200433;2.复旦大学 当代中国研究中心，上海 200433）

摘 要：随着城市化的快速推进，城市生活垃圾分类问题成为城市治理的难题与重点，它直接关系着城市居民的获得感、幸福感与安全感，是建设美丽中国的重要一环。作为生活垃圾的治理源头，社区理所应当成为城市垃圾分类治理问题的场域，而城市垃圾分类问题又是撬动社区善治的重要支点。从社区治理出发，以新制度主义理论为基础，以上海市爱建居民区为例，以积极行动者为研究起点，探寻其背后的治理逻与作用机制，从中发现社区善治的规律与撬动社区善治的支点，得出结论：由积极行动者展现出的“风度”与社区“温度”一起共同构成一座城市迈向善治的两大标识。

关键词：城市生活垃圾分类；社区善治；行动者；党建引领；居民自治

一、问题的提出

城市，上承国家的治理理念，下接地方治理实践，是国家治理的核心，对社会治理具有全方位的意义。当下“中国特色社会主义进入了新时代”，一方面随着城市化的快速推进，城市成为治理资源集中之地，另一方面“人民日益增长的美好生活需要”使得环境资源变得稀缺，城市成为治理“风险”之域。

近年，城市环境问题特别是城市生活垃圾问题已经成为城市治理的重点与难点。据统计，2016年，仅我国 214 个大中城市的生活垃圾产生量就高达18850.5万吨^①。我国早在1957年就提出“垃圾分类”的概念^[1]，并于2000年在北京、上海等8个城市试点生活垃圾分类处理，逐步形成了一系列经验做法。但总体来看，由于相关法律制度的不完善、公民缺乏分类意识、垃圾分类管理落后、缺乏利益相关者参与机制等原因造成我国城市生活垃圾分类效果并不明显，“‘垃圾围城’已迫在眉睫”。习近平总书记曾在中央财经领导小组第十四次会议上强调，普遍推行垃圾分类制度，关系13亿多人生活环境改善。垃圾分类成功与否带来的治理效果是城市居民获得感、幸福感、安全感最直观的感受。可以说，城市生活垃圾分类是一项事关民生福祉与国家可持续发展的治理问题。

那么，如何解决城市生活垃圾分类治理问题实现有效的城市善治？

我国学者早在20世纪80年代就开始对城市生活垃圾分类问题进行研究，涌现出大量的学术成果。目前，学界对城市生活垃圾分类的研究主要包括：

（1）描述性的经验——对策研究，包括介绍我国主要城市（上海、深圳、广州、天津、武汉、南京等）生活垃圾分类的现状、经验及存在的问题（朱晓毅，2013；曾英武，2017；樊志敏，2013；范文宇，2017；任雪琴，2017；陈云雁，2014）；介绍我国台湾地区（谭文柱，2011）和日本（吕维霞，杜娟，2016）、德国（张莹，2008）等国家（地区）的成功经验并根据我国实际提出相应的政策建议。

（2）基于治理理论对城市生活垃圾分类的问题进行更深层次的理论探索。学者们一致认为城市生活垃圾分类的本质是“治理”问题，生活垃圾分类的过程就是治理的过程。因此，城市生活垃圾分类治理成功的关键在于内部打通政府组织壁垒，提供法制保障与供给（丁建彪，2016）^[2]、企业发挥资金优势、社会组织充分利用志愿性与专业性积极介入以及居民的积极参与，实现“多中心治理”（陈云雁，2014）^[3]、“合作治理”（谢玉斐，2015）^[4]、“协同治理”（李珍刚，胡佳，2013）^[5]。除宏观研究以外，学者以城市生活垃圾分类中原子化的个体为研究对象，对其意识、知识、行为、人口统计特征等进行了实证研究，极大扩展了城市生活垃圾分类的研究视域。

但是，就已有研究来看，学者对城市生活垃圾分类的研究视域，首先集中在某一城市甚至全国，但生活垃圾产生、分类的源头在家庭和社区，国外很多学者提出垃圾分类应从社区层面开始，从源头上解决垃圾分类问题（徐林，凌卯亮，卢昱杰，2017）^[6]。社区与城市生活垃圾的关系并没有得到学者充分的重视，将城市生活垃圾分类治理从社区治理的角度深入分析的研究成果凤毛麟角（孙腾，2013）^[7]。

其次，学者们一直以来更多地以宏观的治理结构与制度环境为理论视角研究城市生活垃圾分类问题，缺乏对行动者的关注。实际上，在正式制度丛和生活领域中，活跃着的是各类正式制度代理人与生活主体即行动者^[8]。虽然学者们对各治理主体如政府、居民等进行了研究，却没有揭示治理主体“合作”“协同”背后的行动逻辑及合作的机制。

再次，目前大多数研究是就问题谈问题，既然城市生活垃圾分类的本质是治理问题，其研究应该跳出垃圾分类本身，研究城市生活垃圾分类问题是如何重塑社区治理面貌、提升城市治理水平的。

本文针对已有研究存在的问题，将社区视为解决城市垃圾分类问题的场域，而城市垃圾分类问题是撬动社区善治的重要支点。

由于垃圾分类问题是一个兼具私人利益与公共事务双重属性的议题，其公共性、外部性的特征使其免不了会产生“公地悲剧”。因此，垃圾分类问题的核心在于如何克服具有不同甚至相互冲突的利益的行动者集体行动的问题。西方学者或是从“社会资本”或是从“规则”开出了不同的药方。我们则将其归纳为两个“度”：温度与风度。城市的温度展现城市的温情与温暖，指向城市治理、社区治理的关系维度，比如以缔造熟人社区、打造互助社区等方式孕育更多的社会资本，增强居民对社区、对城市的归属感。但是温度缺乏可以长期有效的机制，那么，就需要社区的风度来保障。风度体现城市的秩序与规范，代表城市治理、社区治理的规则维度，主要表现在垃圾分类乃至整个社区公共事务治理过程中对法律的敬畏、对规则的贯彻、对公约的遵循，体现一种城市的精神。奥斯特罗姆曾指出，公共事务的治理之道就在于居民可以通过自治实现“相互交流并建立了可以改善公共结果的公认规则与策略”^[9]。所以，本文认为，“温度+风度”是解决城市生活垃圾分类问题的药方，是推进社区善治、城市善治的秘密武器。

那么，城市的风度从何而来？这是本文提出的核心问题。

二、研究框架

政治学源于对制度的研究^[10]，“环境问题与社会系统的诸如制度、结构等因素关联^[11]，因此，研究城市垃圾分类这样一个治理问题离不开制度的范式。但是，传统的制度主义过分强调制度对行动者偏好及其行动的限制与规范作用，“在解释社会行为时总是重视结构而轻视能动者”^[10]65，即忽略了行动者。“要厘清‘制度与行为’的逻辑困惑，就必须探讨制度与行为的共性元素，找寻两者的关联”^[12]，这个关联就是行动者。

从实践中看，生活垃圾分类是生活化议题，生活具有实用性与边界模糊的特征，其行为更具备偶然性。正如社会学家所说，“集体行动不是自然现象，而是一种社会建构”，是“行动者利用自己特有的资源和能力创立、发明并加以确定的偶然的”^[13]。因此，无论理论上还是实践中，都需要从行动者的视角出发。本文则选取垃圾分类正式规则的执行者、实践者以及非正式规则的制定者——居民为研究中心，探索其作为行动者在垃圾分类中扮演的角色、利益、资源与能力对行动的影响，以及背后体现的逻辑及作用机制。

同时，行动者具有能动性，其做出的行为与选择对制度的运行及绩效造成了深刻的影响。参与垃圾分类的行动者不仅决定垃圾分类本身的执行效果，更影响并塑造整个社区治理乃至城市治理的结构与过程。本文在发现积极行动者背后体现的治理逻辑与治理机制的基础上，探寻社区善治规律与垃圾分类+治理支点的辐射效应，最终揭示城市风度的秘密。

由于宏观上我国呈现出“总体叙述范式转向生活议题的趋势”，加之垃圾分类问题生活化的属性，使得社区成为本文研究的空间范围。因此，本文将选择上海市长宁区爱建居民区为研究案例。爱建居民区垃圾分类作为上海市长宁区的试点之一，自2017年8月开始，到目前为止，区内居民中有95%已经做到生活垃圾定点定时分类投放，准确率达85%，垃圾日均减量31.3%。爱建居民区获得市委书记李强同志的批示肯定，是上海市乃至全国在垃圾分类治理中成功的典范。虽然选择单一且特殊的案例必然会面临代表性的问题，但是，“选择一个具有良好学术价值的个案进行深入的研究，有助于加深我们对中国基层社会微妙的运作机制的理解，甚至是发掘出一些带有普遍性的一般问题与解释框架”（桂勇，2007）^[14]。

三、积极行动者：社区善治的基石

居民是城市生活垃圾分类及社区治理中关键的行动者，既是垃圾分类正式规则的践行者，更是非正式规则的制定者。根据居民参与城市垃圾分类及社区事务的程度及参与效果可以分为以下四种类型：破坏者、搭便车者、利益相关者、积极行动者。按照行动者的心理角色定位分类，前三种行动者的行为是受“外力驱动的”“理性选择”的结果，而积极行动者是受“内力驱动”的“主动定位”^[15]，对城市生活垃圾分类成功发挥关键作用，是社区善治的基石。但是，目前城市生活垃圾分类治理过程中搭便车者为主要类型，我国大多数社区推行垃圾分类处理都以失败而告终的根本原因就在于积极行动者的缺席。

那么，是什么原因造成积极行动者的缺席？首先，传统制度环境造成社区居民参与社区公共事务不足的问题。学者指出，长期以来“单位体制”下“单位参与意识”在很大程度上阻碍了居民“社区参与意识”（张亮，2001）^[16]。而“社区行政化”导致的“二元动力机制与一元决策主体的结构矛盾”更是居民参与的阻碍。长期以来“社区行政化”不仅打击了居民参与社区公共事务的积极性，更削弱了居民的参与能力，形成“盼政府、求政府、靠政府”的普遍心理^[17]。社区公益服务、社区工作注重短期效益而非“人的变化”，注重授人以鱼而非授人以渔等社区慈善逻辑的强化，使得居民在社区公共事务中处于“理性无知”（陈伟东，2018）^[18]的状态。

具体到垃圾分类，其本身是一件异常烦琐的事务，直接导致了私人“生活负担”的加重，并且实施垃圾分类也无法获得短期可见的利益。另外，居民普遍缺乏城市生活垃圾分类的知识，忽视垃圾的外部性及其对生态的延伸性，基于垃圾分类的高成本、低收益与短期利益最大化的考虑，居民往往采取将垃圾与个人生活完全隔离的简单做法，因此拒绝垃圾分类。由于垃圾治理与社区环境治理的非排他性，居民往往乐于扮演“观察者”“享受者”的角色，而不愿意主动参与和付出。从行动者拥有的资源与能力来看，长期以来缺乏对公共事务的参与，使得居民在社区自治中缺乏行动的资源与能力，因此在行动中往往采取冷漠或被动的策略。

与失败的垃圾分类治理案例相比，在上海市爱建居民区的生活垃圾分类治理过程中，我们看到的不再是“理性无知”者，不再是垃圾分类治理的成果被动接受者，而是垃圾分类的积极行动者。目前，居民区内95%的居民在没有志愿者监督下仍坚持垃圾分类，当被问及垃圾分类是否麻烦的时候，有居民指出“不麻烦，不分类的话我们还不习惯呢”。但是，2017年之前，小区内能够做到坚持垃圾分类的居民只有5%。那么，爱建居民区的居民是如何转变为积极行动者的？

首先，政府通过制定政策，为居民垃圾分类树立了正式的规则，施加了“硬约束”。2018 年 3 月 16日，上海市正式出台了《关于建立完善本市生活垃圾全程分类体系的实施方案》，加强了对垃圾分类违法行为联合惩戒等“硬约束”。具体到长宁区虹桥街道，街道通过召开创建上海市垃圾分类示范街道工作会议，部署了《虹桥街道开展上海市生活垃圾分类示范街道创建工作方案》。会上，居民区和社区单位还分别签订了《虹桥街道垃圾分类达标居住区、单位责任书》，进一步明确任务和责任，为各小区推进垃圾分类工作提供指向明确的“线路图”和操作便捷的“百宝箱”。爱建居民区还创造性地通过社区民警向物业开具楼道堆物消防整改单等手段，为垃圾分类托底。

其次，积极行动者的诞生直接得益于社区治理体制机制的创新，从制度层面的赋权提升了居民自治能力。“随着社会组织结构、社会联系及国家-社会关系发生的深刻变化”^[19]，国家层面开始实现从“加强社会管理”向“创新社会治理”转变，并提出创新社会治理的新要求。习近平总书记在十九大报告中提出要建立共建共治共享的社会治理格局，强调了社会多元主体共同参与治理的核心理念。中央还要求，推动社会治理重心向基层下移，把人力、财力、物力更多投到基层，强调了社会组织在城乡社区的作用。在大的政策背景下，上海先行一步，早在 2014年上海市委就部署启动了“创新社会治理、加强基层建设”市委1号调研课题，以《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》为中心的“1+6”文件于2015年年初正式出台，为创新社区治理体制机制指明了方向。“1+6文件”颁布实施以来，长宁区制定出台《长宁区关于推进居民区治理体系的分类指导意见》，促使各街道逐渐做实重心下移，并不断探索创新社区治理新机制，从 2005 年启动区域化大党建，到2006年建立社区代表会议、社区委员会等社区多元治理平台，为居民自治、社会组织参与社区治理提供了平台与基础。

在社区治理体制机制创新的环境下，爱建居民区居委会自2017年以来积极与社会组织开展联合，通过开展“一平方米菜园”“菜篮子摇起来”等项目，通过“授人以鱼”，为社区居民垃圾分类提供了专业指导与服务，并且“授人以渔”，让居民通过实践掌握垃圾分类的知识，提高了垃圾分类的能力。同时，爱建居民区一直以自治为抓手，坚持对居民问需问计问效，推动社区居民依法行使民主权利，通过业委会选举等途径让居民在参与中提升自我管理的自治能力。

作为政府神经末梢的居委会在垃圾分类的过程中充分利用积累的熟人资本，利用非制度化如人情、面子的操作性策略推动垃圾分类进程。在垃圾分类伊始，爱建居民区就组建了一支由党员、楼组长、居民骨干和物业人员组成的志愿者队伍，与居民进行最直接的交流，以面对面的劝说形式进行动员，加强示范引导和督促源头分类。2018年1月，居代会正式通过了最新的小区规约，为居民垃圾分类行为提供规则约束。

再次，作为规则价值引领的社区党组织充分发挥组织能量，引导居民积极参与，从观念上形塑了居民的利益。爱建居民区党总支牵头召开“两委”班子会议、业委会会议、党员大会、楼组长等骨干会议，明确推进方案。组织发动党员争当先锋，组织发动骨干先训，组织发动居民先行，通过示范带头作用实现对居民的动员和引导，使得居民逐渐掌握了垃圾分类的知识，对垃圾分类的生态价值有了清醒的认识，对发达国家的垃圾分类有着直接的体认，从而重塑了居民的利益结构，为成功推行垃圾分类奠定了深厚的观念基础。

最后，先前的垃圾分类实验奠定基础。爱建居民区在2011年曾经搞过一次垃圾分类实验，由于政府管理与社区垃圾分类实践对接上的错位，直接导致了垃圾分类实验的失败。虽然当时试点失败了，但居民“逐渐学习掌握垃圾分类知识和行为，直接影响后续分类行为重复和调整”，因此在垃圾分类的态度上更为积极。

在爱建居民区垃圾分类过程中，积极行动者的参与兼具工具价值与内在价值（黄栋，匡立余，2006）^[20]。一方面，作为垃圾分类的实践者，积极行动者有效提升了垃圾分类的绩效，降低了政府、社会组织等其他行动者的垃圾治理成本。更重要的是，通过践行垃圾分类，积极参与社区公共事务，提升居民生态素养，催生了公益人格，带动了其他行动主体的积极性，重塑了社区治理乃至城市基层治理的结构，反过来推动各种有效的治理机制的创新。

四、垃圾分类背后的治理逻辑

垃圾分类不仅是一个简单的生态环境议题，更是一个重要的治理议题。如果没有有效的垃圾治理，人类将会被自己生产的垃圾所淹没。当人们受困于自己生产出来的巨量垃圾的时候，很多城市就走向了垃圾治理的道路。在多重复杂的垃圾治理的道路中，不同行动者在不同制度环境中基于自身利益、具备的资源与能力而做出的行为，构成了复杂的行动网络，体现了不同的治理逻辑。

（一）政府干预的逻辑

垃圾分类属于生态文明的重要组成部分，涉及宏观层面上的“社会公正与环境正义”，“只能通过政府负责任的行为去构建、完善”，而不能简单地交给市场。同时，政府在社区治理中具有丰富的行政资源与合法性，在应对外部性问题时更具有优势。因此，政府干预是垃圾治理中的必然逻辑，也是垃圾分类得以成功的前提。政府干预的逻辑是将垃圾治理纳入法治化的轨道，运用制度化的手段为市民树立基本的行为规范。

根据学者对我国台湾地区垃圾分类的研究，政府干预在其中起到了决定性的作用，并经历了从强制执行到培养市民垃圾分类意识的过程（谭文柱，2011）^[21]。吴晓林等根据台北市垃圾分类的过程发现了其“强弱干预”的制度变迁路径^[22]。在垃圾分类早期，由于缺少外部条件的制约，市场基于利益最大化考虑而采取搭便车行为，社会也无法形成良好的秩序，因此政府干预不仅是有效的，更是合理的、合法的。垃圾治理的内在困境与外在效应，决定了政府必然会在垃圾治理中扮演决定性的角色。在我们掌握的人类垃圾分类历史中，缺乏政府强力干预下的自动性的垃圾分类极为罕见。特别是当垃圾生产与垃圾处理已不再是一个个人议题而是一个严肃的公共议题的时候，政府的强力干预是必然的逻辑。

相反，学者从垃圾分类治理失败的案例中发现，居民垃圾分类意识薄弱的背后还存在体制机制问题，比如政策法规缺乏可执行性、可操作性，或是没有明确责任主体予以相关的奖惩措施。

（二）利益相关的逻辑

把垃圾分类转化为一个利益相关议题，把垃圾分类与个人利益关联在一起，是促使居民参与垃圾分类的重要秘诀。这种逻辑与哈丁提出的“将公共物品转变为私人物品”的经典解决方案有异曲同工之妙。

日本东京是通过利益相关逻辑促进垃圾分类的代表性城市。20世纪下半叶，经济增长带来的大量生产与消耗使得东京深陷垃圾围城。由于垃圾多为非可燃垃圾，因此70%的垃圾只能填埋，而日本当时只有一个垃圾处理厂，垃圾填埋场所造成的恶臭、虫害等恶劣影响，遭到了所在区居民的反对。其后，已有的垃圾填埋场日益饱和，在新建垃圾处理厂的选址问题上，市民及地方政府抗争不断，造成了持续不断的抗议和骚乱，“东京垃圾战争”就此打响。为平息持续纷扰的抗争，东京都政府决定用强制手段来建立垃圾处理厂，决定让每个区自己处理。这个决定一开始就遭到了强烈的反对，有些区从规划建设垃圾处理厂到开工平均耗时10年时间。但是，由于垃圾处理厂从选址到开工的整个过程都开放给居民参与，有的区居民还成立了专门的组织对建设过程予以监督。信息公开，居民广泛参与使得垃圾处理厂最终得以平稳运行，垃圾处理厂与居民还建立起信赖关系。将垃圾处理厂建在市中心，将垃圾场建在本区，是将垃圾问题本土化、邻里化的操作，是典型的利益相关逻辑。如果政府将垃圾处理厂建在远离中心城区的郊区，就把垃圾问题外部化了，将居民排除在垃圾处理体系之外，使其成为垃圾处理问题的局外者。无独有偶，日本随后建立的垃圾焚烧厂也是基于这一原则。本地设有垃圾焚烧厂使居民意识到自己产生的垃圾越多，建在自己生活区域内的焚烧厂就越多，这些后果最终都要由自己承担。

德国对垃圾分类采取“连坐式”的惩罚措施^[23]：某处垃圾没有按照标准投放，垃圾回收人员会给物业管理员以及社区居民发放警告信，甚至会提高整个片区的垃圾清理费。连坐式惩罚机制将公共利益与私人利益紧密连接起来，并且巧妙地将每一位垃圾分类的行动者变成其他行动者的监督者，从而利用外生压力对垃圾分类进行制约。利益相关逻辑塑造了理性的行动者，基于利益联结的治理逻辑比政府干预逻辑更为持久。

（三）党建引领+居民自治的逻辑

政府干预逻辑和利益相关逻辑虽然有效，但仍是单一的治理逻辑。虽然政府在垃圾分类治理中是理所应当的主导者，但“城市服务一旦开始提供，便制度化，很快人们便把这些服务措施视为正常和日常必须，绝无回头的可能性”^[24]。有数据显示，仅北京市政府一年处理生活垃圾的费用就高达 10 亿元（Li Mingzhong，Shao Tianyi，LiHuayou，2004）^[25]，背负了沉重的财政负担。同时，由于信息不对称等因素会共同导致“政府失灵”，利益相关逻辑虽然关联了私人利益与公共利益，但是这种“外生诱导”并不能激发居民“内在”的认同，因此不能长久。那么是否存在着第三种逻辑？在爱建居民区垃圾分类成功的案例中，我们挖掘到党建引领+居民自治共治的逻辑，它是促成良好的垃圾分类治理的中国特色的药方，充满着令人兴奋的治理能量和善治愿望。

 “城市基层党组织的政治引领功能是社区公共性和公共领域规范、有序发展的重要制度基础。”^[26]要充分发挥党建引领的作用，仅靠简单的口号引领是失效的，党建引领更需要脚踏实地、富有成效的价值引领与平台引领。

首先，党组织价值引领+居民自治，践行绿色发展观念。党的十九大报告指出：建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念。如何将这一价值理念注入小区治理过程之中？如何将这一价值理念转化为居民实实在在的实际行动？

爱建居民区党总支以获得国家级科普示范小区称号为契机，在2017年积极打造绿色家园品牌中深入推进居民垃圾分类规范化工作。在此过程中，在党组织引领，居委会、居民、社会组织共同参与下，爱建居民区建立了大件垃圾定点堆放工作机制，推动一平方米菜园环保实践载体建设，基本实现家家户户生活垃圾定点定时分类投放，有效提升了居民绿色环保理念，为社区居民的绿色生活方式提供了爱建方案。

其次，党组织平台引领+居民自治，释放组织能量与自治能量。如果说居民自治构建的参与网络解决的是人与人之间的关系，那么党组织构建联动网络解决的则是组织与组织之间的关系。这种联动网络构建的核心在于党组织的平台引领功能。党组织为什么有能力搭建这种平台？关键在于党组织具有组织能量。首先，党组织的组织架构与运转机制已经较为健全，具备了丰富的组织资源。党组织通过“组织覆盖”“工作覆盖”，采用“联席会议”等手段与社区其他组织如驻区企业、社会组织建立了日常化的联系机制。同时，党组织依托“党建服务中心”提供多样化服务，加上党员在日常生活中与居民建立的密切联系，从而将组织资源转化为组织资本（孙杨程，2018）^[27]，释放了组织能量。

但是，仅有党建引领没有居民自治，则这种引领是无根之木、无源之水。爱建居委会在发挥党建引领作用的同时，利用“三会”制度征求居民意见，动员居民积极参与，完善党建引领下的自下而上的共治议题形成以及长效的协商机制，在垃圾分类基础上促进居民自治。

党建引领+居民自治的逻辑是中国基层治理的最大特色，也是当代中国能够在快速转型和快速发展中保持稳定、有效之格局的终极秘密。这是将我国政治优势、制度优势和基层力量结合的成功范例。脱离了党建引领的基层治理会迷失方向，脱离了居民自治的基层治理会缺乏根基。只有将两者结合起来，才能真正构建具有中国特色的基层治理格局。爱建居民区成功地将这一逻辑运用于垃圾分类与垃圾治理之中，起到了意想不到的治理效应。

五、垃圾分类成功的机制分析

如果说，政府干预逻辑带来的是一种外压机制（鲁先锋，2013）^[28]，利益相关逻辑触发的是社会诱导机制，那么，党建引领下的多元主体共治则是具有中国特色的动力机制，主要包括以下五个机制。

（一）共识凝聚机制

共识是行动的基础，谋求不同抑或利益相对的行动者之间的合作和相互依存的关键在于凝聚共识。很多社区之所以难以实现有效的公共治理，最大的障碍就在于共识难以形成。个体之间、组织之间基于各自的利益、凭借各自拥有的资源，在公共事务中出现无休止的争论和冲突，造成社区治理的交易成本急剧增高甚至导致社区治理失败。如何超越利益之争、凝聚共识是很多社区面临的一大难题。我们发现，爱建居民区之所以能够成功推行垃圾分类，就在于共识凝聚机制。

首先，凝聚共识的关键在于挖掘不同治理主体的共同需求。为了解居民在垃圾分类工作上的需求及意愿，居委会党组织牵头，居委会干部对每家每户居民的情况进行摸排调研，开展了繁重的社区资源调查与分析工作，以徐秀为代表，党组织书记还运用专业的社区治理方法对居民参与垃圾分类的意愿、面临的困难进行分析与提炼，为达成共识奠定了坚实的基础。

其次，共识的凝聚过程需要合理、透明、规范的协商与沟通程序。爱建党总支、居委会在制定垃圾分类实施方案、方式方法及规则等各个环节中都进行了大量民意调查、民意收集和民意归纳，顺利推进了各项工作。

再次，共识的达成需要以契约精神为保障。爱建居民区党总支利用居代会、业主大会和上门征询的方式，由全体居民共同讨论产生“两定”的时间和地点，然后用居民公约固定下来，以契约精神约束个人行为。

最后，要让居民对其行为后果有明确的认识从而达到凝聚共识的目的，需要宣传的力量。2017年4月，爱建居民区启动垃圾分类宣传工作，居委会向每家每户发放了意见征询表，同时利用支委会、居代会、楼组长会和上门宣传、海报张贴、微信号等多元宣传方式，来推广绿色环保理念，告知垃圾分类工作要求。居民区书记徐秀这样说道：“没想到民意反响非常好，95%的居民都认为垃圾分类是好事，就应该这么做，看来是得人心的事。”宣传的力量在于打动人心，宣传的魅力在于改变人的观念与行动，使居民通过内在观念的转变从而为共同的目标做出服从集体的行为。

（二）示范带动机制

示范带动机制是爱建居民区积累和集聚社区情感资本、信任资本的重要方法。

与西方基于志愿精神、对法律规则遵守的理性不同，中国人公共情感存在的基础是由个体发生的将心比心而来的同情心，这种“同情”更容易调动相关利益者的情感，更容易产生共鸣，促进集体行动从一部分人逐渐扩展到所有居民，推动所有居民发自内心地遵守规则。

以爱建居民区为例，按照制度设计，爱建居民区每户居民需定时定点投放垃圾。为保证垃圾分类顺利开展，居委会组建了一支由党员、楼组长、居民骨干和物业人员组成的40人志愿者队伍，每天7：30—20：00 轮班在小区垃圾房前蹲点示范垃圾分类方法，劝导居民进行垃圾分类。志愿者的付出打动了所有居民，这是示范带动机制的生动体现。

同时，在志愿者的示范引领下，基于“我这样做，别人也这样做的”的信念，居民产生了共同的期望，居民与居民之间、居民与志愿者之间建立了信任关系。这种信任会自我强化与自我施行，并且将破坏者、搭便车者转变为积极行动者，成为爱建居民区垃圾分类成功推行的一大秘密。

（三）内生压力机制

内生压力机制不同于冷漠的外部监控机制和外部惩罚机制，内生压力机制是通过邻里间面子机制、声誉机制发挥其效力的。为了维护个人的脸面及声誉，人们往往会采取合规矩的行为。

这一内生压力机制主要体现在爱建居民区建立的规则上。

爱建居民区的志愿者详细记录了居民垃圾分类投放情况，将其整理成册，并根据记录设置红黑榜公示家庭垃圾分类情况，以表彰分类良好的家庭，督促分类不彻底的家庭，促进居民垃圾分类习惯形成。如果看到有居民乱扔垃圾，志愿者会拍下照片张贴在黑榜上。志愿者表示“效果很好，这些居民‘不好意思’再丢了”。

除了相应的规则设定，很多“软规则”也起到了关键作用。例如在职党员高瑜经常带着小学五年级的儿子“值班”，对没有进行垃圾分类的居民进行指导，甚至亲自用手将错误分类的垃圾挑拣出来重新分类。居委会干部指出，自从有更多的小朋友加入志愿者队伍，自觉分类的居民一下子就多了起来。“看到小朋友来指出自己的分类错误，大人会不好意思，也就很愿意改正。”

最后，通过志愿者与积极行动者（居民）的行为形成垃圾分类的正面舆论氛围。“公共舆论形成能够降低机会主义和‘搭便车’的行为激励”^[29]，从而推动居民对规则发自内心的遵守。

（四）专业辅助机制

习近平总书记在党的十九大报告中强调，提高社会治理专业化水平，对打造共建共治共享的社会治理格局具有重要的指导意义。社区中有很多公共议题的处理，不仅需要丰富的实践经验，还需要专业化的方法。垃圾分类是一项对专业技术要求很高的公共议题。在今后的垃圾分类治理过程中，标准将更加严格，分类方法将更加专业，整个过程要求治理主体更加负责，所以，垃圾分类既是一项居民参与性的治理任务，也是一项专业性的治理任务。在专业治理任务面前，往往会出现“政府失灵”与“市场失灵”，需要第三方的社会组织提供专业化的公共产品与服务，以弥补政府治理和专业化需求之间的鸿沟。不断发展的社会组织凭借专业的服务能力与技术资源及中立的价值态度，在公共服务提供上成为政府的有力补充，是成功的规则“执行者”。同时，社会组织具备的公益性、志愿性使其拥有更高的“价值理性”，即有更高的社会理想与追求，肩负起“帮助者”（helper）（Richard C.Box）^[30]的角色，即帮助居民实现自主治理，为他们参与公共规则制定提供必要信息，并且帮助他们掌握更多知识以执行政府制定的规则。

上海市委书记李强指出，要更好发挥社区基层和自治组织作用，推动形成良好的垃圾分类习惯。在这一背景下，爱建居民区在虹桥街道大力支持下引入专业化社会组织对垃圾分类进行专业指导。所以，在推进实施小区垃圾分类的过程中，爱建居委会积极与社会组织开展联合，引入专业力量，提高工作效能。

（五）政社对接机制

在众多垃圾分类失败的案例中我们发现，政府环卫部门与社区垃圾分类没有对接成功是社区垃圾分类不能持续推进的重要原因。爱建居民区也有过类似的经历。早在2011年，爱建居民区就推广过垃圾分类，一开始垃圾分类活动搞得轰轰烈烈，但环卫部门的垃圾车一来，就将居民辛辛苦苦的分类成果付之一炬，极大挫伤了居民的积极性。针对此现象，爱建居民区与环卫部门做了充分沟通，环卫车不仅要定时，更需要严格分开干垃圾和湿垃圾来收运。“我们看到环卫车是分开来装的，垃圾没有混起来，很让人放心。”政社对接的机制不仅使居民重拾信心，还保证了社区垃圾分类的可持续性推进。

所以我们相信，社区垃圾分类不仅会促进政府垃圾处理工作的改进，更会推进政府环卫部门垃圾治理理念的转变，甚至带来垃圾治理体系的变革。政府环卫部门和垃圾处理厂必然会在应对社区垃圾分类的过程中，创造性地缔造一种新型的垃圾治理文化。垃圾处理不仅仅是一项技术性任务，它还要实现从“垃圾处理”向“垃圾治理”的转变。

六、垃圾分类成功推行的两大启示

（一）社区善治定律

爱建居民区垃圾分类的成果带来了令人兴奋的生态效应和治理效应。从内部成果来看，居民区实现垃圾数量环比减少 29%，“白色污染”减量 50%。从外部成果来看，有人推算，如果一个特大型城市中一个区级范围内的垃圾生产量减少10%，环卫部门将节省 500 万元的投入。所以，我们必须通过垃圾分类这一极具扩展性的治理事项，总结出社区善治的定律，使垃圾分类在更多的社区得到推广，从而使我国的社会治理和生态治理达到更高的水准。

从爱建居民区得以成功推行垃圾分类的五项机制中，我们可以得出如下结论：党建引领+居民自治+政府治理+社会组织参与=社区善治。这是我国社区达到善治的一项定律。在这一定律中，党建引领是政治保障，居民自治是主体保障，政府治理是外在保障，社会组织参与是专业保障。党建引领将社区中的多种组织（例如居民委员会、业委会、物业公司、群众团队、志愿者组织等）有机地整合起来，为各种议题的解决缔造了一个协商共治的平台。居民自治则直接导致了大规模的积极行动者的诞生。政府治理实现了政府与社区的有效对接，把社区治理的积极成果转化为整个城市、整个社会的治理成果。社会组织参与为社区治理提供了专业化的知识和方法。以上四者的有机融合和相互合作，构成了我国社区的善治形态。这是爱建居民区成功推行垃圾分类的第一大启示，是对我国社区善治定律的最直观、最形象、最具操作性的表达。

（二）“垃圾分类+”：治理支点的辐射效应

垃圾分类不是简单的处理垃圾的工作，它改变的不仅是生态环境，更改变了人的观念与行为，重塑了整个社会的治理文化。爱建居民区在成功推行垃圾分类的过程中，孕育出了“垃圾分类+”的治理格局，打造了垃圾分类+环保、垃圾分类+帮困、垃圾分类+社区教育、垃圾分类+熟人社区构建、垃圾分类+邻里冲突调解、垃圾分类+志愿服务的治理体系。

阿基米德说：给我一个支点，我将撬动整个地球。我们认为，垃圾分类就是成功撬动社区治理和社会治理的绝好支点。社区是一个关联主义的空间，社区的人与其他组织相互关联，社区事务、社区物权也具有关联属性，社区的关系网更是一环扣着一环。在这样一个关联网中，牵一发而动全身，因此，找到选择牵动社区各个要素的“支点”是关键。所谓社区治理的支点就是能够非常巧妙地将社区事务串联在一起，达到在解决社区公共议题过程中形成社区治理合力的目的的社区治理整体性变革的支撑点、关键点和中心点，这个支点可以引发社区治理的撬动效应与一箭多雕的效应。那么如何找到这一支点？我们发现有四种类型的支点：连接型、议题型、项目型和制度型。垃圾分类就是典型的连接型支点，它不仅能够将不同的居民、不同的社区组织连接起来，还能将政府与社区、社区与整个社会连接起来^[31]。我们可以预见，随着上海以及其他城市中各区域间、各群体关联和互动程度的提高，生态安全已经成为所有人关注的议题，依靠物理隔绝而非人的关联的手段不再有效。所以，垃圾分类等生态治理议题必将成为撬动城市社会治理和社区治理最为有效的支点。

七、结语：城市的风度

垃圾分类不仅仅是改变生态与自然的过程，更是改变人的过程，它直接导致了积极行动者的诞生，这一积极行动者展现出来的是对公共规则的遵循，对法律规范的敬畏，对公共责任的恪守，积极行动者行动构建的网络展现出来的是“有风度的社区”“有风度的城市”。风度是一种文化修养，更代表了一种公共气质。如果说有温度的城市、有温度的社区代表了一种社会关系的和谐，那么，有风度的城市、有风度的社区则代表了一种公共事务的善治。因此，“温度+风度”必将构成一座城市迈向善治的两大标识。

^{注释：①数据来源于中华人民共和国环境保护部《2017年全国大、中城市固体废物环境污染防治年报》。}