党建引领做优超大城市基层精细化治理
——五里桥街道“和美街区”的探索
作者：刘建军
原文发表于《中国社区报》2019年4月16日
上海是超大型城市，也是有国际影响力的全球城市。与一般城市相比，由于超大城市存在高能级、高密度、高流动、高风险、高要求的市情特点，城市对形象、秩序、效率、服务、合作的要求更高，超大城市基层治理精细化的要求和价值更为突出。超大城市基层治理精细化的关键是不仅要实现对区域空间的“无缝隙”覆盖和技术治理的精密操作，而且还需要在制度和机制上实现社会多元主体的共建共治共享。2015年，习近平总书记参加上海人大代表团审议时强调：“创新社会治理，要以最广大人民根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线”。
之所以反复强调党建引领社会治理的重要性，不仅仅是因为党建引领社会治理是加强党的执政基础的重要环节，而且党建引领也是实现基层治理精细化的基本路径。同时，社会治理精细化，特别是超大城市基层治理精细化又在实现路径上需要党建引领。中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。党组织在中国发挥着统揽全局、协调各方的枢纽性作用，党组织及其党建活动在超大城市基层治理的优化完善中发挥着重要的“组织力供给”和“制造合作”的引领作用，不仅是政府碎片化治理的缝合者，也是社会协同的链接者，还是社区自治活力的激发者。上海作为超大型城市，之所以能够在城市治理精细化走在全国前列，正是打好了党建引领的这张体制机制上的“王牌”。
明晰超大城市基层治理精细化的深化方向
超大城市基层治理精细化需要在治理体系上做出适合超大城市特点和规律的适应和调整。上海作为直辖市，城区很早就形成了“两级政府、三级管理、四级网络”的治理体系，在基层治理模式形成了“区—街道—居委”的三级体制。明确了区、街道和社区居委在城市治理中的兜底责任，从而在纵向上构筑了以居住区为中心、层层相配的基层治理体系。但是这种以居住区为中心、以服务社区居民为导向的基层治理体系，却容易忽视对城市经济社会运行至关重要的另外一种治理空间的重视，即街区空间。从街道这一层级的治理实践来说，在社区（居住区）和商区、园区的连接处，存在着一条条“流动马路”构成的街区空间。在目前的三级体系中，“流动马路”的治理以街道为主体，由街道承担兜底责任。因此，对于街道来说，“流动马路”是在居民区、商区和产（园）区以外的一个新的治理空间，是职业共同体和生活共同体的“衔接段”。这一新的空间有三方面特征：一是人群流动性大，因此这一区域的治理主要以空间为对象，而非以个人为治理对象，由于人群流动性大，因此治理难度较高；二是小微商业多，这一区域主要以“夫妻店”、生活超市等小微商铺为主，因此治理资源的整合较难；三是居民参与度较低，居民参与或者在商务楼宇，或者在社区居民区，对“流动马路”这一中间“衔接段”的治理中居民参与度较低。作为开放性的路面空间、街区空间，实际上是容易游离于治理体系之外，或者被一种较为粗放的治理方式对待。可以说，城市基层治理的核心是居住区，而街区治理的质量和水平则是城市基层治理精细化程度的重要指标。
在各地对街区治理的模式探索中，第一种模式是“片区”，认为在城市基层治理中，街道太大、居民区太小，因此设置了一个中间维度叫“片区”。在“片区”治理中，以城市网格化管理的网格为基础，以网格中心为主要的治理主体，以网格化管理为主要的治理手段；第二种模式是“联合居民区”，认为以居民区为主体，将地缘相近的几个居民区联合起来，通过合作治理的方式覆盖居民区周边的“流动马路”。“联合居民区”的治理以居委会为主体，以区域化党建为主要的治理手段。与上述两种街区治理的经验不同，五里桥的“和美街区”的街区治理模式，探索了一种全新的党建引领下的街区共同体建设路径，对上海超大城市进一步深化基层治理精细化作出了有益尝试。
五里桥“和美街区”共同体
在城市生活中，“街区”是一个真正的生活共同体，这一生活共同体以商业马路为主轴，辐射联结周边若干居民区，同时覆盖其他支马路和小马路。街区治理的空间包括居民区，但街区治理的重点在居民区之外。
五里桥街道“和美街区”创建起步于2017年，走的是一种党建引领下的街区共同体建设之路。“和美街区”创建首要动作是细分治理单元，将街道进一步划分为三个核心街区，以打浦路、局门路、龙华路三条主干马路基础，将整个街道管辖区域划分为三个各具特色的街区，分别为：颐乐生活街区、人文滨江街区和创意家园街区。三个街区在街道层面以社区党委为领导，社区党委书记负责街区共治工作的领导和推进。在此项工作的基础上，逐步推动社区党委的实体化运作。其次，以党建引领为纽带搭建街区（共治）联盟理事会。在初步探索中，街区层面的共治组织主要是街区党建（共治）联盟。以党建为主体，以共治为内容。街区党建（共治）联盟中设理事会，由担任社区党委委员的社区书记担任理事长，在驻区单位和街区顾问中选择一位代表担任轮值主席或副理事长。其三，建立“3+X”街区共治工作小组。为支撑街区共治联盟的工作，推进街区共治具体项目的实施和运转，在街区党建（共治）联盟下设若干共治小组。其中主要的小组分别为：一是议题征集组，既征集街区共治的核心议题，也协商讨论复杂议题的解决；二是群众志愿组，主要负责群众广泛动员，并参与各类志愿者活动；三是监督评议组，主要收集和反馈各类信息，并对街区共治的议题执行情况进行监督评议。在此基础上，各个街区还根据自身特点的不同，分别成立其他功能的符合自身特点的专委会，如物业联盟组、公益活动组、创新发展组、社区教育组等等。其四，形成五大街区共治的运行机制。街区党建（共治）联盟的主要目标是在政府行政工作力量之外，主要依靠街区内各类主体的主动参与，实现对街区共同体各类议题在街区层面的自治。因此，街区党建（共治）联盟主要实现五个方面的功能：一是街区公约机制。通过街区党建（共治）联盟讨论形成街区公约。街区公约既需要体现街区治理的特色和文化，也体现居民的共识和认同。二是议题升级机制。街区党建（共治）联盟需要每年征集治理议题，并推动议题的切实解决。尤其是涉及不同居民区、不同单位的跨系统议题、开放性议题、关联性议题以及处于治理盲点之中的发展性议题、复杂性议题、老大难提议等。三是互助协商机制。街区党建（共治）联盟的第三个功能是在各类单位中提倡互帮互助，在共治议题上提倡广泛协商。例如，物业专委会的目标就是通过各类专业组织资源的整合，实现物业管理的互帮互助。四是群防群治机制。在街区治理中，除了重要议题的实施和解决外，还需要街区中各类主体的相互监督和提醒，这就需要利用社区建设中群防群治的经验，在街区治理中实现街区的群防群治。五是参与治理机制。街区党建（共治）联盟通过各种方式动员街区中的单位组织、两新组织、白领群体等广泛参与，对政府部门在街区中的治理项目和行为也是有力支持。
超大城市中心城区街道基层治理的优化升级
五里桥街道作为上海超大城市中心城区街道，具有区域小、人口密集、经济活力足、社会治理复杂度高等特点。经过一年半“和美街区”的探索与实践，五里桥街道的街区治理实现了诸多方面的成效：一是治理空间的拓展。借助街区这一空间载体，基层治理实现了从封闭空间向开放空间、从小区空间、单位空间向街区空间的转换。有力地推动了街区认同的形成与巩固。二是社区资源的整合与链接。借助街区，把原来的被不同单位和组织所锁定的封闭资源整合起来，构建了一套资源链接的机制和平台。三是治理盲点的覆盖和治理缝隙的消除。借助街区这一载体消除了不同规划空间之间的缝隙、不同群体之间的缝隙、不同资源之间的缝隙。缝隙的消除为社区发展性议题的提出奠定了基础。四是社区议题的升级。借助街区这一载体，涵盖更大范围、与不同组织相关联的发展性议题、开放性议题，在街区治理平台上不断被推出。五是参与主体的整体性扩容。例如龙华居民区卢湾滨江南园小区的“十元社区花园”就是在各方主体的积极参与下得以营造出来的，因为其成本只有10元，故我们为其命名为“十元社区花园”。在这个小区，有一块绿化带常年来是小区居民的一个“心病”，种植花草一直存活不了，造成黄土裸露现象严重。龙华居民区在党建引领下充分发挥居民自治作用与功能，党组织牵头、社会资源参与，居民互动为创建全国文明城区奠定基础。街区治理带动了居民区与周边单位资源的连接，塑造出了多元的积极行动者。这是街区治理在社区营造中的积极成果。