联动式治理：关联主义理论视野下的基层自治
摘要：治理是理解中国政治体系和基层社区建设的核心概念。在中国的学术语境中，治理往往和“国家与社会”关系的调整有关。在既有的治理理论中，合作治理理论主要关注社区治理的多元化结构，“有领导的合作治理”理论进一步关注到社区治理中不均衡的主体要素。但本文认为，对于治理的研究还必须进入微观的治理过程，来考察不同的治理主体和网络是如何形成真实的治理行动的。在此基础上，本文提出“联动式治理”的概念，来揭示中国城市社区治理的行为策略特征。
关键词：关联主义；合作治理；有领导的合作；联动式治理
治理是理解当代中国社区建设的核心概念。所谓治理，核心要义是指社会中的多元主体在自由、平等、协商的基础上，通过多元合作的方式实现对公共物品的供给。在这个定义中，治理内在地包含有两个前提假设。第一，在治理过程中国家的力量要逐步退出，让位于社会的多元自治；第二，社会多元自治之所以可能，主要基于社会中逐渐成长起来的明确的产权和相适应的个人权利。但这一理论化的治理概念，实际上描述的只是治理的一种理想状态，而在现实的政治生活中，特别是在中国当前的社区治理领域中，治理呈现出更为复杂的特点、形态和趋势。
一、个人主义、社群主义与关联主义
治理首先涉及对国家与社会关系的理解。在自由主义的经济学和政治学看来，所谓现代化的过程，就是市场和社会不断从国家政治领域中脱离和解放出来的进程，市场原则与社会原则具有相通性，现代化产生一个自由竞争市场，同时也发育出一个多元参与的社会。在这一经典的自由主义主张中，暗含有三个基本的前提：一是将市场原则先天设定为均衡和谐的；二是将社会与市场看作一个整体，将社会结构看作市场结构的反映；三是将私有产权和个人主义作为自由市场和现代社会的前提和基础。
随着资本主义的发展，西方的现代理论开始意识到自由主义前提性预设的缺陷。马克思首先意识到了自由市场经济的内在冲突。马克思认为在自由交换的市场行为中，隐含着资本对劳动剩余价值的剥削，因此自由交换的市场行为掩盖的是生产资料占有状况的两极分化，从而为越来越严重的社会分裂提供了基础。卡尔·波兰尼更进一步对资本主义的市场和社会关系进行了反思。他认为市场与社会的关系可以用“双重运动”来概括。一方面在资本主义早期，市场从与社会合体中逐渐分离和独立出来，经历从“互嵌”到“脱嵌”的运动过程；另一方面，在资本主义发展的后半程，由于市场对社会具有破坏性，社会兴起了节制市场并实现社会自我保护的“反向运动”。因此，在人类历史上并不存在一个绝对没有干预的自由市场。
市场和社会之间的关系是复杂的，那么也就不存在一个与自由市场类似的、以个人主义为基础的“多元、平等、和谐”的社会。20世纪70年代以来，西方现代思想理论也开始对以个人主义为基础的社会结构和社会行动原则进行反思。沃尔泽认为，现代社会的每一个人都把自己想象成完全自由、无牵挂且独立的人，其进入社会接受义务只是为了最大限度地降低自己的风险。这样使得人与人之间的相互联系淡化到几乎没有，人与社会的必然衔接也呈现“无缘”状态。
正是基于对个人主义的反思，社群主义成为现代西方主要的思想流派之一。社群主义认为，在个人与社会的关系中，人总是有一定的社会归属的，这种归属就是社群。但是，社群主义本身也存在关键的问题，地方性共同体究竟是什么。这个共同体可以是全球、国家、地区，也可以是地方性的社区。而在社区中，仍然有各种层次更小的单元，有街道、街区、住宅区，还有楼组和家庭。在这些不同的共同体层次上，个人究竟应优先服从于哪一层次共同体的共同善？在每一层次共同体中，个人究竟如何以共同体为原则行动？
在社区治理行为中，无论是绝对的个人主义还是绝对的社群主义都在某种程度上是无效的。特别是在中国的政治和社会体系中，从单位制转型而产生的社区，作为一个独特的治理单元，有着与西方社会完全不同的社会结构。刘建军认为，中国的社区传统与西方的结社系统有着根本差异。中国的社区传统孕育了国家治理体系的细胞，结社传统则使美国的国家治理体系处于不同利益集团的分割之中。社区国家关注国家与以家庭为圆点向外铺展而成的平面社会之间的联结。这种平面社会的联结，使得共同体的层次更为分明，特别是使社区中的物权状况也呈现出分明的层次性。
在这一基础上刘建军提出“关联物权”的概念，他认为，在社区中，几乎所有物权都不是截然分为公共物权和私人物权两种，而是在两者之间有一种极为重要的物权形态，即关联物权。例如一个居民不仅是家业、住房的主人，更是私人产权之外社区一草一木的守护者。社区中的一草一木、社区中的一砖一瓦、社区中的楼道空间与公用水管、家中的承重墙都是与每一个居民密不可分、息息相关的“关联物权”。恰恰是关联物权是居民自治得以孕生、推进和不断升级的最为重要的现实基础和内在动力。关联物权体现在社区治理的实际行动上，就是社区治理的关联主义。在社区治理中，行动的原则既不是绝对的个人主义，也不是绝对的社群主义，而是关联主义。关联主义认为，在社区治理中必须找到多元社会在某些治理要素上的关联，社区治理的行动才能够最终成功。
二、联动式治理：理解当代中国的社区治理
相较于西方理论对国家、社会、市场关系的理解，当代中国的国家与社会关系则呈现出更为复杂的面向。中国国家与社会关系既有与西方国家相同的共性，也有自身独特性。对中国来说，对国家与社会关系最早的解释是邹谠的“全能主义国家”概念，认为国家深入渗透到经济和社会生活中，社会权力可以随时随地、无限制地控制社会每一个阶层和领域，从而实现国家支配社会，社会依附国家的状态。改革开放以后，随着单位制解体和社会流动的松动，与法团主义理论具有亲缘性的“行政吸纳社会”成为理解国家与社会关系的主要理论，认为国家通过对社会组织发展的“控制”和“功能替代”，从而形成了政府为主、社会组织有限发育的“分类控制”模式。
但是，随着社会的发展，中国已经经历了向“社区国家”转型的深刻过程。与此相适应的是，治理理论开始成为理解社区政治的主要理论。陈家喜指出，由于社区作为一个新的治理单元的独特性，在社区中就形成了一种以“多元合作”为基本特点的新的治理形态。社区作为国家行政管理系统的末梢，作为城市居民以居住功能为主的生活空间，决定了社区治理的特定内涵，是基层政府、社会组织、社区居民基于公共利益和社区认同进行互助合作、共同参与管理社区公共事务，满足社区需求、优化社区秩序的过程。因此，与国家治理、地方治理、区域治理等形态相比，社区治理是最接近于“治理”原义的治理形态。
在这一意义上，合作治理成为理解和反思我国城市社区的治理形态，成为理解中国社区治理的一个共识性的概念。相比较于理想化的治理理论，合作治理理论具有以下特征：一是合作治理的核心特征是权力分享，强调合作进程中的双向互动；二是合作治理一定解决的是跨部门的公共问题，因此合作治理同时是一个相互理解、相互协商和达成共识的过程；三是合作治理理论关注合作的主体及其行为，合作各方包括不同主体，不同主体都具有一定的协商能力、合作意愿等；四是合作治理强调各个合作主体的独立性，更强调各个合作主体的平等地位，特别是在公私合作关系中，社会公共服务组织可以与政府保持持续、平等的互动；五是合作治理强调平等协商和集体决策，强调互惠互利关系是合作的基础；六是合作治理要求遵循一定的规则和程序，正式的制度设计和程序正义是实现合作治理的重要保障。
不过，在合作治理的框架中，社区治理也应考虑到中国政治体系中典型的强行政特征。由于中国的发展阶段和社会结构与西方社会有着根本差异，因此必须正视政府部门身处的社会地位及扮演的重要角色。从这一意义上讲，合作治理的概念在中国的社区治理中可能是不完全适用的。第一，不同社区治理主体之间地位是存在差异的，社区组织、居民委员会作为国家力量的代表，在社区合作网络中居于核心地位，因此平等合作的设想很难实现。第二，由于社区自治主体的社会权力不足，因此缺乏合作能力，带来了难以形成合作的共识，居民认同和参与严重不足的“共同体困境”。
党组织和政府角色的强势地位对社区治理也有诸多的益处。有学者认为，政府可以通过嵌入式的治理形成与社会的良性互动与合作关系。正是由于社区治理中党组织、行政部门和具有行政化趋势的居民委员会处于治理的核心地位，有学者开始用“有领导的合作治理”这一新的概念来修正和发展既有的合作治理理论。张振洋和王哲指出，在民间社会并未完全发育的情况下，社区中的合作治理存在治理的主导者，即社区党组织和居委会，社区治理主导者在整合体制内力量的基础上，通过一系列策略手段动员社区居民形成横向治理网络，继而自发参与社区治理，共同管理社区公共事务。这些策略手段包括示范、绩效合法性、柔性动员、重塑意识形态等多种行动策略。
“有领导的合作治理”理论承认和关注了社区治理主体间的不均衡关系，从而揭示了中国社区治理的独特性。但是中国的社区治理除了治理主体间的管理具有“有领导的合作治理”特征外，在现实的治理过程中，不均衡的治理主体之间确实是合作、协商的，治理的方式是整合、互动、联动的，治理的基础是有共识的。因此从治理的过程看，中国的社区治理还有着更为丰富的内容。正是基于如此考虑，本文提出“联动式治理”的概念，以进一步发展既有的社区治理理论。
所谓联动式治理，指社区治理中的行为主体在重视合作的基础上，通过重塑社区联结的方式，整合社区的各类治理要素，从而达到解决社区难题、更有效实现公共治理的目标。相较于既有的合作治理理论，联动式治理有着以下六个方面的显著特征：第一，联动式治理既承认社区治理的多元主体合作，也承认不同主体之间的不均衡性，但是联动式治理并不认为合作治理的发起方一定是党组织和居委会，在现实治理中，企业和社会组织都有可能成为联动式治理的主体和发起者。第二，联动式治理主要关注治理的微观过程，社区治理的主要方式是整合的和联动的。第三，联动式治理以关联主义为基础，社区治理的核心内容就是在治理中重塑各类联结关系。但联动式治理并不认为联动的核心内容仅仅是多元主体，社区有效治理的实现，需要社区中多维治理要素的调动和联动。第四，联动式治理依赖社区中的社会共识的形成，但是社区共识的形成并非一定通过协商和集体决策的方式产生，许多社区共识是需要被发现的。第五，联动式治理强调有效治理和治理目标的实现，具有明确的行动导向，因此联动式治理特别关注社区治理议题的设置和实施。第六，在治理要素的联动过程中，联动式治理不像合作治理一样依赖于正式的规则和程序，相反，联动式治理往往需要依靠非正式的制度和规则才能实现。在既有的研究中，合作治理理论主要关注社区治理的基本结构；“有领导的合作治理”理论进一步关注到社区治理的主体要素；而“联动式治理”深入治理的具体过程，来揭示中国城市社区治理的行为策略特征。一是联动式治理要求以关系社区为基础，即必须在社区内重塑一定程度的社区联结；二是联动式治理强调治理行动，因此联动式治理有明确治理参与方作为行为主体；三是联动式治理需要通过一系列有效的路径和机制才能得以实现。本文即从这三个方面展开对社区治理中联动式治理的论述。
三、重塑社区联结：联动式治理的基础
联动式治理的核心和前提在于重塑社会联结。在中国的政治实践中，联动式治理在国家治理体系和治理技术中有着独特的政治意义。一方面，中国的社区治理仍然面临着社会力量发育不足的问题，城市居民总体上仍具有原子化特征。另一方面，随着深化改革和市场经济的推进，城市居民开始具有更明确的权利意识，对社区共同体的治理也开始有了更高的期待和要求。在这一背景下，城市社区治理开始面临越来越多的复杂性和系统性的难题，这些难题已经不能再依靠单一的行政化的力量得以解决。因此，联动式治理的目标是要在社会资本相对薄弱的情况下，通过“联动”的策略提升社会治理的系统性和整体性水平。“联动”在中国的政治和社会体系中有其实现的结构和基础。
第一，以组织为资源的政党体系。党的十九大报告指出：“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。”这深刻地指明了中国共产党的政治优势和当代中国政治体系的鲜明特色。事实上，中国共产党以“严密的基层组织”作为政党组织体系的根本特点。刘少奇在党的七大政治报告中指出，中国共产党建设的至关重要的经验，就是将党的组织建设到经济社会的每一个细胞中去。中华人民共和国成立以后，党的基层组织以公有制组织为基础，延伸到了社会的方方面面，为党的执政地位的巩固打下了基础。也正是由于这一特点，在社会各个领域中存在的党的基层组织体系，为社区治理不同要素之间的联结打下了坚实基础。
第二，以地域为范围的社区空间。社区是理解中国转型和观察城市政治的基本单元。刘建军认为，中国国家治理体系的转型总体上可以归结为从单位国家向社区国家的转型，所谓社区国家，就是在单位制解体之后，作为地域化生活单元的社区，成为联结国家与社会最重要的中介机制，构筑了国与家的联结通道。治理单元的变化使得社区居民之间不再有职业上的紧密关系，而仅仅存在着生活上的松散联系，因而社区治理的难题和挑战更大。但是，社区作为治理单元也有重要的治理优势，社区有着典型的地域逻辑。社区作为城市居民的居住地，对每一位居民来说是一个相对固定的生活场所。个人与社区之间有着地域上的强联系，这就为国家治理提供了一个极为重要的治理资源。正是以地域为边界，使社区内部的各种要素在空间上存在共享和依赖关系。
第三，以共存为特征的关联物权。社区中的物权是有较为明确的个人属性的，个人物权毋庸置疑是社区物权中的一个部分，并构成了现代经济社会生活的基础。但之所以说社区是拒斥个人主义的，重要的原因是，个人物权并不构成社区生活的全部，作为一个公共治理单元，社区中存在着明确的公共物权。但是，原有的公共物权并不能催生居民的公共意识，对于广场、绿地等公共空间，居民往往认为使用受益应该归自己，治理责任应该归国家。这种对公共物权的二元理解进一步降低了居民对社区治理的参与度。由于社区生活在空间和地域上的相邻性，在个人物权和公共物权之外，社区中还有第三种物权形态，即关联物权。刘建军指出，关联物权是介于公共物权和私人物权之间的一种极为重要的物权形态，正是由于关联物权的存在，社区居民自治才有了独特的物权基础。
第四，以情感为支撑的社区文化。一方面社区文化有一定的地方性，这就使社区文化在某种意义上是特殊的、差异的，具有标识属性。另一方面社区文化也具有共享性，文化天然是群体性的，社区文化代表着社区作为共同体的地方记忆，地方性与共享性的结合使得社区居民更容易塑造社区身份和群体认同，也使得社区中的治理要素的联结具有一定的文化基因，这使得社区关联主义成为可能。社区文化有三个不同的层次：一是倡导性社区文化，如红色文化、健康文化、和谐文化、敬老文化等，这种文化是社区治理理念的共识与表达；二是支撑性社区文化，即文化不仅仅是一种倡导性理念，更内在地支撑了社区治理的系统，这种文化能够转化为实际的治理行动；三是社区文化的情感表达。社区治理不能仅仅从国家和社会的维度观察，而且要注意社区情感的再生产，通过情感连接重构居民与社区各要素之间的互动关系，提升社区认同和归属感。
四、从联结到行动：联动式治理的动力
联动式治理作为中国语境下的治理概念，其独特之处在于，它不仅从社会联结的角度思考中国社区治理的特点，而且也呈现新时期中国社会治理的趋势变化。在过去10年的社区治理中，“党建引领、政府主导、社会协同、多元参与、法治保障”的治理模式主要强调社区中不同主体间关系的重塑。而联动式治理，重点不仅在于“联”，更重要的内容在于“动”，即不仅仅停留在关系重塑的阶段，而是要求有合理有效的治理行动。因此，联动式治理要求有明确的主体行为作为动力。联动式治理是以“主动作为”为理念的治理。从当前城市治理的实践看，社区治理中出现了三个方面边界清晰的行动主体，即联动式治理的“积极行动者”。
第一，“使命-责任型”政党。国家是社区治理中首要的积极行动者，但是国家在社区中的积极行动却紧密地依赖于党的基层组织。在行政管理中，政府部门天然有专业化、管理化、部门化的趋势，而社区治理更多地需要关联主义和联动治理。在此方面，以全覆盖为基本特征的政党具有得天独厚的优势。政党是社区中最主要的积极行动者，社区中的政党行动来自中国共产党的“使命-责任”特征。在现实政治中，党强调每一个基层党组织和党员的政治责任，这就为不同层级、不同行业、不同领域党组织的联动奠定了基础。在社区治理中，对政治责任的强调使得基层党组织能够实现对党员的社会动员，而对社会责任的强调，使得社区党组织能够与周边区域内的各类党组织进行联动和合作。
第二，逐渐成长的专业社会力量。在过去10年中，中国民间社会组织总体上呈快速增长趋势。有研究表明，近年出于对政府提供直接社会服务角色的剥离，公共部门有寻求专业化和有能力的社会组织合作者的现实需求，这使得政府对社会组织的态度由消极转向积极，对社会组织的策略也逐渐由控制一定程度地转向赋权合作。在政府与社会组织的合作方面，社区层面的体现尤为突出。由于社区所能依赖的行政资源更少，所承担的公共服务职能更多，政府对承担社区服务功能的社会组织赋权也更为彻底。在这一过程中，社会组织成为社区治理的重要力量，获得了越来越多的独立发展。更为关键的是，为了实现更好的治理，专业社会组织往往主动从社区治理的整体性角度寻求治理要素的联动，提升治理绩效并降低项目成本。
第三，社区商业成为治理新动力。以“服务”“便民”为核心的社区商业在过去的五年中快速发展。特别是随着十九大以来社会对“人民日益增长的美好生活需要”的高度关注，以及互联网发展成熟时代城市消费模式的迭代升级，以“51015”为核心特点的社区商业，即步行5分钟可到的便利店，10分钟可到的超市、餐饮店，骑车15分钟可到的购物中心，被认为是投资和经济增长的“风口”和新动力。经济增长动力和投资领域的转变，吸引越来越多的企业开始重视社区领域，从而使企业等经济组织成为社区治理的积极行动者。在现实治理中，企业投资社区商业的行为往往和社区治理相配合。
五、“联”与“动”的多维机制：联动式治理的路径
“联”与“动”构成了联动式治理的核心特征。这意味着联动式治理不仅仅是以“社会联结”为基础的一种治理形态，同时也是以现实的“治理行动”为内容的治理技术。因此，联动式治理在现实的政治实践中，需要明确若干方面的“联动路径”和“治理行为”。
第一，党政联动。党建引领和政府主导是社区治理的首要原则，这意味着社区治理首先依赖于行政资源的支持。一方面，在现实的社区治理中，受制于不同部门的管理权限划分，社区获得的行政支持某种程度上是分散化的；另一方面，由于社区党组织和街道行政部门之间在资源、隶属关系、组织级别等方面的差异，社区党组织也并不总是能够获得行政部门的支持。因此，社区中的联动式治理，首要是党的组织资源和行政组织资源之间的联动整合，既包括不同行政部门之间的联动，也包括党与政之间的联动。
第二，区域联动。社区作为一个治理单元，具有一定的物理边界。但是由于居民的生活状态是流动的，因此社区作为一个空间单元每天都要与社区外空间发生各种各样的联系。因此，社区治理必然要面对不同区域之间的联动问题。这种联动首先是作为一个相对独立的区域与其他社区之间的联动，也包括社区与更大范围的行政区（街道）之间的联动。但除此之外，区域联动还意味着城市不同功能区域之间的联动。对于城市来说，从功能上基本上可以划分为四类区域：一是作为居住空间的社区；二是作为生产空间的园区开发区；三是作为商务空间的商区；四是作为流动空间的街区，主要是流动马路。所谓联动式治理，需要在社区、园区、商区、街区之间实现区域联动。
第三，主体联动。不可忽视的是，随着社会力量的成长，社区中存在着多元的治理力量。因此，“多元协同”是社区治理的原则之一，也是社区治理的目标。从目前社区治理看，社区中一般会存在着如下几类主体：一是党组织，既包括社区党组织，也包括下属的基层党支部和在社区范围内生活的党员。二是作为党的外围组织的群团组织，包括共青团、妇联、科协、侨联等。群团组织有着与党组织相类似的能力和功能。三是各类专业社会组织和社会企业，它们在社区治理中承担了众多的社区治理项目。四是社区自组织和群众团队，以居民兴趣为基础的自发性的社区自组织也是社区治理的重要力量。五是居民个人，居民是社区生活的主体，因此也是社区治理的主体之一。
第四，利益联动。居民既是社区治理的行动者之一，同时也是社区治理的利益关联方和受益方。因此，社区治理需要能够关注并实现居民利益的保障。从这一意义上说，一个好的治理项目需要发现社区中的关联利益，一个好的治理系统也需要实现社区中的关联利益。如果能有效实现居民之间的利益联动，一方面社区治理的效果会大大提升，使社区治理更能够获得居民认同；另一方面也能够更好地实现社会动员，动员居民更主动地参与社区治理。所谓联动式治理，就需要发现社区中的关联利益，并使关联利益在社区治理难题的解决方面发挥重要的作用。
第五，议题联动。在现实的社区治理中，治理行动往往通过社区治理项目制来实现。因此，围绕一个个治理项目，社区治理在社区中就具体化为一个一个的治理议题。在过去的社区治理经验中，治理议题主要是对接居民需求，为社区居民提供更好的社区公共服务。这一思维将议题简化为作为提供者的国家和作为接收方的社会之间的二元对立。但近年的社区治理探索发现，社区治理开始越来越涉及物业管理、业委会、维修基金等复杂议题。社区治理作为一个治理系统，治理议题之间不应是相互割裂和分散化的，而是要在议题间实现相互联动，从而实现社区治理整体性。
第六，网络联动。在联动式治理的路径中，除了以上几个方面的讨论，还有一种以治理工具创新为内容的联动。互联网时代的到来，给社会治理提供了更为丰富的治理资源和治理手段。一是互联网以数据联通为基础，能够实现社区治理各类数据的整合和联通，从而为整体性的社区治理提供基础；二是互联网在商业领域的诸多创新，为社区治理领域提供了更丰富的治理工具，如微信群、公众号、智能化管理系统、APP等；三是互联网在社区治理中的探索和应用，能够重塑社区治理的流程，并进一步重塑社区内部的关系和联结。因此，对于社区治理来说，要进一步探索以互联网应用为基础的智能化治理，从而实现社区治理的联动。
六、结语
当代中国的城市基层治理已经超出了一般意义上的多元治理或合作治理的视角，而是在微观的治理进程中做出了很多的创新。程同顺等指出，城市社区治理实际上是一种“微治理”，其处于国家行政边界之外，是行政权力不能直接影响的治理。同时，社区治理还是一个混合空间的治理，具有公共权力和个人权利相关联和相混合的特征。因此，城市基层治理不仅仅是多元合作的，同时还是联动式的治理。关联与行动是当前中国城市治理的核心要素，它既强调社区治理中的关联主义，同时也强调实实在在的社区治理行动。