刘建军、马彦银|层级自治:行动者的缺席与回归———多中心治理视野下的城市基层治理研究

层级自治:行动者的缺席与回归———多中心治理视野下的城市基层治理研究

刘建军，马彦银

(复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海200433)

摘 要:城市基层治理的基本形态就是由不同层级的行动者所创造的基层自治体系。伴随着社会结构的转型，城市基层自治的行动者正在经历着从缺席向回归的转移。城市基层自治体系中的行动者是由楼组、社团性组织(自治家园)、业委会、居委会等组成的。不同层级的自治所解决的议题是不同的。楼组自治、自治家园和业委会自治有其特定的局限性和治理限度。以居委会为载体的自治平台是城市治理乃至国家治理的基石。以多中心治理理论为视角，基于对城市基层治理的经验总结以及基层治理的主体递进逻辑和物权逻辑，提出中国城市基层治理的“层级自治模式”，唤醒基层治理中的行动者，实现行动者的回归，推动城市基层治理的善治。

关键词:层级自治;多中心治理;基层治理

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出:全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。“国家治理体系是由多个层面和多个领域的治理组合而成”^［1］，落实到基层，就是要创新基层社会治理体系，探索社区治理和居民自治的有效实现形式。本文基于对上海市的基层治理经验的观察，以多中心治理理论为视角，对城市基层治理进行研究。

一、问题的提出

随着社会主义市场经济体制在我国的逐步建立，城市基层社会管理体制也由单位体制向社区制和居民自治体制转变，这是一个“从单位向社会”的变迁过程。居委会作为社区自治的核心载体，在城市基层治理当中发挥着重要作用。2007年党的十七大报告把以村委会、居委会为组织中心的基层群众自治制度定位为我国民主政治的四项制度之一，强调“政府行政管理与基层群众自治的有机衔接与良性互动”。这一制度再造和功能开发的过程，以及与之相伴的基层治理模式的变化，反映出村委会、居委会在国家治理体系中不断提升的重要性。^［2］然而，基于我们对上海市以居委会为平台的社区自治的经验观察发现，居委会陷入了异常尴尬的境地:居委会泛行政化、边缘化、自治能力薄弱化。再加上我国居民自身参与社区自治的意识比较淡薄，这就导致了社区自治的行动者———居民、业委会、群众团队、社会性的自治家园、社会组织等，由社区自治的法定参与者变成了实际的缺席者。如何破解城市基层治理当中行动者缺席的困境?如何调动居民，尤其是年轻的中产阶层、居民团体和社会组织等主体参与社区治理的积极性?本文以多中心治理理论为视角，提出城市基层治理的“层级自治模式”，试图推动社区行动者在城市社区治理当中的回归。

二、城市基层治理的困境与走向:经验分析与理论分析

(一)城市基层治理的经验分析:行动者的缺席

基层民主自治制度确立以来，我国的城市居民自治在制度化和组织化建设方面发展迅速，但制度与行为是一种互嵌的关系，“制度塑造行动者的行为和选择，协调行动者之间的关系，影响事件的过程及结果，另一方面，行动者具有能动性，能对外部刺激做出反应和选择，影响制度的运行及绩效”。^［3］行动者会根据自身的情况，策略性地选择遵循、执行或者忽略、规避某些制度，因此，行动者的行为决定了基层治理的绩效状况。在当前的城市基层治理当中，仅仅依托以居委会为平台的自治，使得社区自治的行动者由参与者变成了缺席者，这主要体现在以下几个方面:一是居委会泛行政化。居委会实际上是作为政府部门在社区中的代理机构而存在，上级职能部门通过一纸文件向居委会下达各项任务，居委会成为职能部门的业务台账，其自主性受到严重削弱，从而抑制了社会自治力量的成长。二是居委会边缘化。随着业委会和物业公司等组织的出现，居委会所承担的职责及其功能与社区治理、居民生活的相关度越来越低，居民对其认同度也越来越低。我们调查时发现，在一个业委会主导的物权型自治小区中，业委会及其聘用的物业管理团队每一季度都会将居民区的收支情况公诸于众，整个居民区围绕小区物业的管理运转，而居委会只能组织群众搞一些唱唱跳跳的娱乐性活动。如果不是基于法律和正式体制的规定，居委会在这样的居民区中就完全是多余的。三是居委会自治能力薄弱化。居委会管理人员对支撑居民自治的公共议题缺乏敏感性，缺乏通过协商的办法对公共议题进行有效的设计、驾驭和引导的能力，缺乏动员公众参与、社会协同以及开发资源、整合资源以支撑基层民主的行动能力。四是参与社区治理的主体缺乏代表性和广泛性。从社区自治的参与主体来看，参与社区治理的主体是离退休的老人，还主要是以妇女群体为主，而在职人员、年轻人参与度较低；从居民参与自治的小区类型来看，在老公房这样的旧式小区，居民参与社区自治的积极性较高，而在商品房社区，尤其是高档商品房社区，居民参与社区自治的积极性较低。再加上我国大部分居民自身参与自治意识比较淡薄，这就使得在城市社区治理当中，大部分居民没有意识到，作为社区的一员参与社区自治既是自己的权利，更是自己的义务，自己应该为社区建设贡献力量，承担一份责任。

总之，在政府的主导下，若仅把社区主体作为治理的客体，搞形式主义，社区治理就会停留在政府动员和少数精英主动参与，大部分民众、群众团体以及社会组织等自治主体被动参与的层面，难以实现自治主体对社区公共事务的自觉、自愿和深度参与。同时，社区主体对社区的情感认同程度较低，不愿意积极参与社区治理。^［4］在这样的背景下，社区治理成了一小部分人的事，大部分社区行动者在社区治理中缺席，这显然无法适应当前城市社区治理的需要。

(二)多中心治理的理论分析

 “多中心”^{［5］( P．161 )}的话语最早是由迈克尔·波兰尼提出的。他在对组织形式进行分析时，提出了“指挥秩序”( commanding order)和“多中心秩序”( polycentric order)，认为指挥秩序为一元化的单中心秩序，这种秩序凭借终极权威，并通过一体化的上级指挥与下级服从的长长链条维系着自身的协调和运转，但由于人的知识和能力有限，“指挥秩序是包含着深刻‘问题’社会秩序”，^{［6］( P．77)}因为在这种秩序中，下级为取悦上级，会扭曲信息，“信息的选择性丧失和信息传递渠道的扭曲会导致局面偏离正常轨道，绩效与期望之间产生差距，在这种情况下，多中心体系自然呼之欲出”。^［7］多中心秩序是自生自发的秩序，在该秩序下存在许多相互独立的主体，每个主体通过相互的配合达成一致性，以实现相互关系的整合与调整。埃莉诺·奥斯特罗姆把“多中心”理论运用于社会的公共管理需要。她认为，集权制和分权制作为过去经常用到的两种制度安排，有无法克服的缺陷……正是为了解决这两种单中心制度安排所无法解决的“一收就死，一放就乱”的两难选择格局，她提出了多中心治理概念，建立了多中心的制度安排。所有的公共当局均具有有限但独立的官方地位，没有任何个人或群体作为最终的或全能的权威凌驾于法律之上。这样它就打破了单中心制度中最高权威只有一个的权力格局，形成了一个由多个权力中心组成的治理网络。^［8］也有学者指出，政府并不是国家唯一权力中心，各种机构(包括社会的、私人的)只要得到公众认可，就可以成为社会权力中心。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，最大限度增进公共利益。^{［9］( P．5)}相对于单纯强调政府主导和社区自治的两种治理观点，多中心治理理论得到很多学者的认可。吴瑞财借鉴多中心治理理论，对社区治理模式进行了初步探索。他认为多中心治理应包括社区治理的主体多元化，社区秩序的多中心化，治理手段的转变等。^［10］徐琴认为城市社区共治是当前社区治理的基本状态，在共治中，建立政府的行政权、居民的自治权、市场的经营权的协调机制。^［11］李江新把社区管理的居委会、业委会和物业公司看成是政府、社会和市场的代表，这三大主体在社区治理的过程中要相互协调，合作共治。^［12］史云贵、屠火明在探索我国的基层社会治理时强调，我国基层社会践行合作治理模式是在构建基层党组织、基层社会自治组织、基层社会公众等治理主体合作共治模式的基础上，实现基层政府治理与基层社会自治有效衔接和良性互动。^［13］

本文接受学术界对多中心治理理论研究的成果，认为多中心治理理论的框架包括:治理主体的多元化，治理主体从一元走向多元，即从以政府为唯一治理主体的治理模式转向以政府、市场、企业、社会组织、公民为多元主体的共同参与治理模式。^［14］治理方式的多样化，既要有正式的强制管理，也得有不同主体之间的协商、谈判；既要遵循正式的法规条文，同时也接受所有行为参与主体都认可的非正式约定的约束。^［15］治理目标的公益化，多中心治理的核心内容是提供公共物品，实现公民利益的最大化，满足公民多样化的需求。治理过程的自主化，行动者要自觉、自主的参与自治过程，积极地为社区治理贡献自己的力量。

三、层级自治与行动者的回归

基于多中心理论框架，我们提出城市“层级自治”这一核心概念。何为层级自治?它指的是基层自治体系由低到高的发展阶段的递进，是一个从低级阶段向高级阶段逐步发展的进阶体系。具体到行动者而言，就是以楼组、自治家园、业委会、居委会和街道为载体的治理形态的递进与升级。楼组、家园、业委会、居委会和街道作为集体化的行动者( collective actors)，担负起了城市基层治理的基本主体。我国传统文化的基石是家庭，个人的整个社会关系与社会生活都是以家庭为中心，并由此中心逐渐向外扩展，形成差序格局的人际关系以及家与国家的同构。^［4］城市治理的空间和形态是超越个体化和家庭化等私人空间的，它是以家庭为核心，向外逐步扩展为楼组、自治家园和业委会，进而提升为以居委会为平台的网络共同体和以街道为载体的生态共同体。在城市基层治理中，这些集体化的行动者通过相互整合与协调，唤回社区行动者的回归，推动“善治”社区的有效实现。

层级自治图

(一)楼组自治:构建邻里共同体

楼组是因地缘空间关系而形成的社会单元，是居民户内家庭生活向户外社会交往的第一延伸空间，它为居民的深入交往搭建一个有效平台。楼组自治具有延伸拓展社区功能，在城市基层治理中发挥着神经末梢的作用。楼组自治的显著特征是以草根领袖(楼组长)为核心，搭建邻里服务的平台，通过服务与自治并轨，整合资源，凝聚人心，增加居民的归宿感和认同感。在调研中我们了解到，在上海市江浦路街道S居委会社区的某楼组中，楼组长坚持打扫楼道4年，感动了楼组的居民，然后大家都参与了楼道的清洁卫生治理。并且在该楼组长的号召下成立了一支有7名骨干组成的志愿者服务队，他们自愿为整个楼组内的老人服务，例如买菜、送菜、代购等。整个楼组形成了“邻里守望，互帮互助”的邻里共同体^①。在草根精英(楼组长)的带动下，居民通过结对、公益性活动等实现对资源的整合与利用，在邻里互动中推动楼组居民的相识、相融、相助，增进邻里了解和情感，增强居民对楼组的认同感和归宿感，从而提高居民对楼组事务乃至小区事务的参与度。

(二)自治家园:构建礼治共同体

自治家园是凭借居民社团化组织以及社区领袖而形成的社会化自治形态。它将现代社会中的权利逻辑和传统社会中的礼治逻辑融为一体，在居委会之下形成了一种特殊类型的自治力量。世博会期间，上海市向全世界游客开放了21个“居委会自治家园示范点”，到2014年上海市的自治家园已经发展到了88个。自治家园是基于社区领袖而形成的社团型自治载体，将社区领袖的调解功能、整合功能、引领功能以及制度化的自治结构融为一体，形成了别具一格的礼治共同体。自治家园依托民间自治组织，如象棋会、“老娘舅帮帮团”等，拉近邻里情，推动公共议题裁决，使一个“陌生人社区”变成了“熟人社区”。在“熟人社区”中居民通过家训或共同制定的公约的形式实现自我管理。据了解，超过1000名上海万科城市花园小区的业主历时3个月，共同议定了该社区的《邻里公约》。它包括: “婚丧乔迁等传统风俗;我们不妨碍小区公共秩序、环境，照顾邻居感受；自觉使用牵引带遛狗，自觉清理宠物粪便；我们停车入位，车头朝外，不跨线、压线，停车即熄火；孩子之间发生冲突，家长应首先劝导自家孩子”等近20条公约内容。公约成为居民自己规范日常行为和居住公德的准则，倡导邻里自律，构建礼治共同体。

(三)业委会自治:构建利益共同体

业委会是基于物权逻辑而孕育出来的一种特殊类型的组织。在我们的调查中，由于物业公司的薄弱以及市场化服务的不足，在一些社区出现了极端性的物权自治。支撑这种物权自治的行动者就是业委会，因此，我们也可以称之为“业委会自治”。业委会自治的基本原理就是通过社区公共收入和公共开支的透明化、程序化、公开化等渠道，将社区中的各种经济性议题(如水箱改造、停车费用的收缴、户外广告的设置、垃圾处理费用的支出、保洁费用的支出)等纳入制度化的管理体系之中。业委会自治顺应私有物权的孕生而达到了构建利益共同体的目的。但是，业委会自治有其难以克服的局限性。首先，这一层级的模式无法将社区外的资源整合进社区治理之中，因为它缺乏应有的政治合法性和政治权威性。其次，它解决的很多议题是经济性的，对于认同性、活动性、政治性的议题，这一层级的自治缺乏应有的解决效力。最后，这一自治模式对业主委员会成员的道德操守有过分的依赖度。随着业委会的改选，这一模式的延续与再生就变得扑朔迷离。

(四)以居委会为平台的自治:构建网络共同体

社区居委会是由法律规定的群众自治性组织，是政府与社会合作互动的桥梁和纽带，在社区自治的过程中发挥着核心载体的作用。并且楼组、自治家园和业委会在自治中有其特定的局限性和治理限度，例如在社区安全、人口流动、优抚救济等问题上，它们就无法解决，这需要充分发挥居委会的协调作用。居委会在城市社区治理中的主要作用体现在:首先，通过发挥居民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的能力，培育社规民约、社区公共道德、社区民俗等维护社区秩序。其次，通过协调社区资源作用，对社区资源进行有效整合，促进社区资源项目化，提高社区治理的质量和水平。再次，通过引导居民开展各种活动，强化居民与社区的连接，增强居民的主体意识，提高居民对社区的认同感、归属感、安全感和亲情感，提高居民的凝聚力和建设社区的积极性。最后，居委会在街道政府和居民社区之间起连接作用，它能够把国家的政策性指导融化为居民自治的项目，使国家的行政性与社会的自治性实现统一。上海市的普陀区的L社区是一个高档的商品房社区，居委会充分利用微信、QQ等平台，通过引导社区居民分享生活经验，组建社区居民兴趣团队，组织社区义卖，开展社区孩子交流学习等活动，充分调动社区居民，尤其是中产阶层参与社区自治的积极性。L居委会通过对社区资源的有效整合，把国家的政策要求和居民自治有机融合，形成“L一家亲”的祥和社区^②。

(五)街居制的转型与创新:构建生态共同体

改革开放前，我国在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主、以“街居制”为辅的管理体制。通过单位的组织形式管理职工，通过街居体系管理社会闲散人员、民政救济和社会优抚对象等，从而实现了对城市全体社会成员的控制和整合，达到了稳定社会和巩固政权的目的。但是，改革开放后，单位制逐渐被打破，街居制也由于基层社会的巨大变化而面临很多的现实难题，在管理上陷入强控制能力和弱治理能力的困境，例如管理成本过高、管理错位缺位、管理失效、服务不足等问题。因此，在当前的城市社会治理当中，实现街居制转型是必然的结果。创新街居制转型就要实现政府、市场和社会的多元协调互动，把政治精英、社会精英和市场精英都吸纳到城区建设中来，构建城区功能体系，实现城区的生态建设。杨浦区F街道转变在社区治理中的角色定位，采取“政府主导，社会参与”的原则，积极引入“第三方”，依靠社工聚合社区资源的优势，在居民区建成了4个“一站式”多功能服务的“睦邻中心”，引入和培育了13家公益服务组织参与社区管理、服务，形成了社区、社团、社工“三社互动”的新格局，每年服务社区居民达20万人次，被居民开心地称为“百姓会所”。^③社会组织成为公益服务的运行主体，居民成为各类服务项目的活动主体，居委会组织成为协调指导的主体，街道机构成为统筹主导的主体，一个多主体自治参与的动力机制，多元主体共治互动的基础格局，已在F街道的居民社区初步形成。

 “层级自治”的五种表现形态都是社区治理的集体化行动，都是社区治理的中心，它们之间不是孤立的而是有机地联系在一起的。从建设邻里共同体的楼组自治到建设生态共同体的街居制转型治理，是一个进阶的治理过程。虽然治理议题和展示形态是多样化的，但是治理的原理都是相通的。

四、主导基层治理的双重逻辑

(一)基层治理主体扩展的逻辑:从一元主导型到多元协同型

在后“单位制”时代，中国城市基层治理主体经历了一个逐步扩展的过程。从总体上来说，主要经历了“政府一元主导”到“政府与居民二元互动”再到“多元协同”三个发展阶段。

在政府一元主导形态中，主要侧重于控制体系的建立，居委会尽管在法律意义上是基层自治组织，但事实上是作为上级政府的下级部门和政府在社区中的“一只脚”而存在的。政府一元主导的基层治理形态具有以下特征: 1．治理行动主体单一化，居委会以完成上级政府(街道、区县政府及相关职能部门)布置下达的行政性事务和指导性事务为主要目标。2．工作内容程式化，都是按部就班地完成上级政府所布置下来的基本任务。3．工作方法行政化，扮演了上级政府意志的传话筒角色。4．自治资源匮乏化，无法整合居民需求，无法与上级政府形成良性互动。5．需求满足贫困化，工作以行政性事务、指导性事务为核心，没有更多精力投入到服务性事务，更没有余力致力于满足社区居民的公共需求。总之，在政府一元主导形态中，居委会完全被政府主导，出现泛行政化，社区治理呈现出行动主体单一、自治资源匮乏的特征。

在政府与居民的二元互动形态中，社区居民参与社区治理的积极性不断提高，居民通过建言献策、投诉监督、参与选举、自主活动、自我管理等形式参与社区治理，居委会则主要扮演信息中转站、政策解释者、活动策划者、平台搭建者、任务转化者等角色。政府与居民二元互动的基层治理形态具有以下特征: 1．公共议题匹配化，能以居民需求为出发点来设置公共议题。2．工作内容丰富化，开展丰富多彩的社区活动，在很大程度上满足社区居民的多元化需求。3．工作方法创意化，通过各种形式调动社区居民参与社区治理的积极性，通过各种方法利用社区居民自身的能量。4．工作平台包容化，把在线论坛、QQ群、微博、微信群、微信公众号等新型平台都纳入到工作中。5．行政工作嵌入化，有意识地将上级布置的各类必须完成的行政工作转化成丰富多彩的社区自治活动。总体来说，在政府与居民的二元互动形态中，居民对社区有较高认同感，愿意参与社区的各项活动，社区的自治水平不断提高。

在当前的城市基层治理中，尽管政府依然发挥主导性作用，但社区治理的主体不再仅仅有政府、居委会等组织，还有其他治理主体，例如企业、非政府组织、私人机构等，它们通过与政府机构，以及彼此之间建立起多种协作关系，在相互之间的协商与合作基础上，依靠人民内心的接纳和认同联合起来，采取共同行动，实现对社区的良好治理。未来基层治理的基本形态是在党组织、基层政府、居民、商业精英和知识精英、社区精英、社会组织精英等多方参与、互动协调，实现行政资源、社会资源和市场资源的有机整合，达成一种多元协同的治理模式。多元协同的治理模式具有以下特征: 1．治理参与主体多元化，更多地引入社会精英、社会单位、社会组织、政府部门等主体。2．治理资源广泛化，居委会作为一个枢纽，能够很好地将社会和社区衔接在一起，充分利用各种资源，强化社区的治理，推动自治的发展。3．社区治理生态化，每个个体在社区这个大的生态环境中各司其职，且个体之间的联系十分密切，整个社区如同生态环境系统，运行有序、缺一不可。4．治理工作公约化，规章制度规范化、系统化和有效化，依靠公约的内在约束力，更加有效地推进社区礼治化治理。5．社区活动公益化，社区开展的活动倾向于公益性，通过活动的开展彰显社区居民的素养和社区责任感。6．社区认同标识化，社区构建一套完整的文化符号，形成社区治理的文化氛围。总之，多元协同的治理依托于社区所制定的公约，完整的文化符号体系，居民强烈的认同感，把社区各个组成部分有机地协调为一个完整有序的生态系统。

(二)基层治理中私有物权、关联物权、公共物权三元并立的物权逻辑

在城市基层社会治理研究中，物权很少被学者涉及到，我们在这里把物权作为城市基层社会治理框架构建的一个重要逻辑因素来看待。因为社区自治权实质上是基于物权的治理权，是对物权的一种自然延伸，它将“人与物”之间的权利关系拓展 到“人与人”之间的权利关系。^［16］物权明确了不同的行动者在对特定的标的物进行占有、使用、收益和处分的权利，直接决定了社区治理参与者的行动权利，也就是说它决定了社区参与者在社区中所处的地位和应当扮演的角色。^［17］所以，通过对社区物权的探讨，不仅让我们清楚地认识到当前社区治理中出现问题的深层原因，也为我们探索社区良性治理指明方向。

物权在社区中的表现就是建筑物区分所有权。“所谓的建筑物区分所有权是指，多个所有人，甚至上百个所有人，共同拥有一栋高层建筑物时，各个所有人对其在构造上和使用上具有独立性的建筑物所有部分(专有部分)所享有的所有权，对供全体或部分所有人共同使用的建筑部分(共有部分)所享有的共有权，以及基于建筑物的管理、维护和修缮等共同事物而产生的成员权的总称。”^［18］也就是说，在基层社区治理中行动者对社区的建筑物或物的专有部分享有私有物权，对公共部分享有公共物权，对介于专有部分和公共部分之间的部分享有关联物权。正是基于行动者对“物”享有的私有物权、关联物权和公共物权逻辑，才形成了个人利益、公共利益，以及基于之间的关联性利益。换句话说，基于物权的逻辑，社区治理主体就是社区利益相关者，即与社区需求和满足存在直接或间接利益关联的个人和组织的总称，包括政府组织、社区组织、社会中介组织、驻社区单位、居民等。^［19］

通常情况下，在社区治理当中行动者开始最关注的是基于私有物权为基础的个人利益，“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”。但是随着生活空间的扩大，行动者不仅只关注私有物权，还要关注关联物权。因为社区公共空间意味着私人生活的外在延续，“在这里，私人集合成为公众，管理私人交往中的共同事务”。^{［20］( P．171)}例如在实际生活中，楼道有序或无序对本楼道居民来说，利益关联度高、敏感度强，这就需要本楼道居民相互合作提供多种公共产品———楼道灯的维护、垃圾清扫清运、杂物的禁止乱堆、邻里关系的和谐等优化楼道秩序。除了楼道的卫生秩序外，社区的环境问题、安全问题，乃至于整个居民区的秩序问题、维修基金的使用问题等等，诸如这样的关联性利益使得社区居民越来越多地自发组织起来，孵化出多种民间团体、社会组织等。它们从整个社区的利益出发，通过维护“公共利益”来实现对自身权益的维护。在通过“公共利益”实现个人利益的过程中，居民的权利意识不断增强，自治参与度也不断提高，而当他们通过自身的自治方式还不能解决一些普遍性的公共问题的时候，他们开始跨社区联合起来，纷纷成立区域性联合组织以寻求一种制度化的支持。^［17］制度化的建构在公共物权和私有物权的二元框架中是无法建立起来的。从一定意义上来说，社区中的所有物权既不是绝对的公共的，也不是绝对的私人的，而是具有关联性的。关联物权是社区治理和基层治理所赖以存在的基本物权原理。

五、结论

基层社区的治理意味着社区内部权力结构的重塑、社区治理主体的再生、社区治理过程的重建等多重含义。在计划经济时代，国家对社会的治理是依赖条块体制与单位体制的结合，建立起高度集中的，政府包揽一切的社会控制体制。在市场经济时代，伴随着单位体制的松解，城市的工作和社会矛盾开始“下沉”到居委会。但居委会承担了因为社会变革而溢出的传统政府管理范围的几乎所有职责，被严重行政化，其自治的根本属性几乎消失。又加上我国居民本身的参与意识比较淡薄，这就导致了在城市基层社会治理中行动主体的缺席。而且，随着市场经济的培育与发展，中产阶层兴起，边缘精英的话语权增多，社会结构开始趋于复杂化，形式趋于多元化。众多利益群体、社会组织与政府机构并存，在基层社会中形成了“多中心”的格局。因此，以多中心治理理论为视角，探索城市基层社会治理就成为了我们的选择。层级自治体系的构建既源于唤回基层社会治理主体回归的现实需要，也源于基层治理主体扩展的逻辑和私有物权、关联物权、公共物权三元并立的物权逻辑的双重逻辑选择。

在多中心治理理论视野下，实现多个自治主体的共同治理过程，必然会涉及到它们之间的协调和整合问题，所以明确各个主体的活动边界和自治的局限性就非常重要。以街道为代表的基层政府在治理过程中的地位、角色和作用将会发生变化，是主要参与者而不是核心。在社区发育尚未成熟之时，政府需要承担培育社区的职责。对居委会来说，需要提高整合资源的能力，需要在行政性和自治性之间找到平衡点，突出自治的本质属性。业委会不仅要强调业主利益问题，更重要的是承担起促进业主和物业管理公司之间进行良性沟通的责任，实现物业管理公司和业主的友好合作。自治家园则需要通过各种途径，引导居民、社会组织等主体积极地参与社区事务，构筑一个礼治共同体。楼组需要在培养邻里情感，发掘草根精英方面做出更多的努力。居民个体要不断增强参与意识，增强社会责任感，积极融入社区生活，为社区建设贡献自己的力量。最终，通过多中心的互动、协商、平等地参与，共同推动城市基层社会的有效治理。

［1］刘建军，刘淑华． 从“数字政府”到“智慧治理”［N］． 解放日报，2014-09-10．

［2］刘春荣，汤艳文． 告别科层?基层群众自治的组织变迁及其困境［J］． 当代中国政治研究报告，2013，( 10)．

［3］韩志明． 制度的虚置与行动者的缺席［J］． 天津社会科学，2011，( 4)．

［4］吴小建． 多中心治理语境下的社区参与［J］． 安徽广播电视大学学报，2012，( 2)．

［5］迈克尔·波兰尼． 自由的逻辑［M］． 冯银江，李雪茹译． 长春:吉林人民出版社，2002．

［6］迈克尔·麦金尼斯． 多中心体制与地方公共经济［M］． 上海:上海三联书店，2000．

［7］王飏． 多中心治理理论与和谐社会的构建［J］． 西北农林科技大学学报(社会科学版)，2010，( 5)．

［8］刘建军． 和而不同:现代国家治理体系的三重属性［J］． 复旦学报(社会科学版)，2014，( 3)．

［9］俞可平． 治理与善治［M］． 北京:中国社会科学出版社，2000．

［10］吴瑞财． 多中心治理视野下的社区治理模式初探［J］． 内蒙古社会科学(汉文版)，2010，( 1)．

［11］徐琴． 社区“共治”中的冲突与协调［J］． 江海学刊，2010，( 6)．

［12］李江新． 社区管理三大参与主体分析———基于多元共治的视角［J］． 学术界，2011，( 5)．

［13］史云贵，屠火明． 基层社会合作治理:完善中国特色公民治理的可行性路径探析［J］． 社会科学研究，2010( 3)．

［14］唐亚林． 社会资本与治理［J］． 探索与争鸣，2003，( 8)．

［15］吴志成． 西方治理理论述评［J］． 教学与研究，2004，( 6)．

［16］陈鹏． 从“产权”走向“公民权”———当前中国城市业主维权研究［J］． 开放时代，2009，( 4)．

［17］陈建国． 城市社区分类治理的逻辑框架和政策选择［J］． 中国治理评论，2013，( 2)．

［18］陈 亚 平． 建筑物区分所有权制度中若干基本问题之研究［J］． 华侨大学学报(哲学社会科学版)，1998，( 1)．

［19］陈伟东，李雪萍． 社区治理主体:利益相关者［J］． 当代世界与社会主义，2004，( 2)．

［20］哈贝马斯． 公共领域的结构转型［M］． 曹卫东，等译． 上海:学林出版社，1999．