刘建军、王维斌|社区物权治理的政治逻辑

社区物权治理的政治逻辑

刘建军，王维斌

（复旦大学 国际关系与公共事务学院，上海200433）

摘  要：社区物业治理绩效为什么会呈现出如此大的差异？造成这种差异的更为根本的因素是什么？我们认为源于关联物权的关联密度是影响社区物业治理绩效的更为根本的因素。关联密度=所有关系强度+空间距离+共同体价值+组织连带，这样一种关系式衍生出两重逻辑：所有关系衍生的制度逻辑：双重委托代理关系，即业主与业委会之间、业委会与物业服务企业之间的委托代理关系；空间距离衍生的议题逻辑：影响分布不平衡。这两重逻辑同时嵌入共同体和党政体制之中，产生连带责任。基层政权此时需要根据问题的来源：双重委托代理衍生的合作与冲突、嵌套统合机制衍生的依附与自主来界定现实情境，即根据物业治理主体的四种关系形态：依附—合作、自主—合作、依附—冲突、自主—冲突，来具体决定何时和如何干预，总体上，形成一种自主性吸纳的干预方式。

关键词：社区治理；关联物权；关联密度；自主性吸纳

作者简介：刘建军，男，复旦大学国际关系与公共事务学院教授，博士生导师；王维斌，男，复旦大学国际关系与公共事务学院博士生。  

一、研究背景与文献评估

社区物业、业主和业主委员会、物业服务企业可以说是一些社区的事实性存在和基础性构造，他们共同铺设了社区物业治理的基本通道。物业管理和物权治理是当前社区治理面临的一大难题，而小区居民的有序生活又与良好的小区物业管理息息相关。早已陷入社区行政化［1］或社区角色迷失［2］旋涡的居委会不堪其扰，作为小区物业管理主体的业委会常常受制于行动困境，而作为物业服务提供方的物业服务企业据有专业和信息优势易于逃脱监管，一些小区的物业管理现状使居民颇不满，急需寻求破解之道。

如何实现有效的社区治理、取得较高的社区治理绩效、达至社区善治？是摆在政府管理者、社区工作者以及学者面前的重要问题。政府职能转变、社区治理创新、学者们进行的理论探讨，体现了为之解决而做出的努力。单就学术研究来看，目前主要有如下几种探究社区治理的途径：

第一，国家—社会途径。伴随市场化转型，私有产权受到保护，催发了国家与社会之间关系的调整。单位制向社区建设转变，“单位人”散落到“社区人”［3］，使国家重新思考如何进行基层政权建设，如何对社会进行调控和整合，以实现社会的有序和稳定；社会发育和社会空间成长，给了社会实践自我治理的机会。国家或社会任何一方行为意图的实现往往会面临失灵的问题，而社会自身需要克服自组织困境［4］。第二，自治途径。自治途径可以说是国家—社会途径的延伸，国家为社会开放出一定的空间，由居民或村民自治来填补。社区自治实现的一大动力则来自于居民的有效参与。第三，治理途径。政府失败、市场失灵、自组织困境使人们意识到单靠某一主体之力，难以实现预期的成效，这时即需要多方的协作。治理理论应运而生，而且发展出多中心治理、合作治理、网络治理、协同治理、整体性治理等多种理论形态［5］。第四，协商民主途径。社区治理场域中存在多个行动者的现实，使各方不得不思考以何种方式才利于实现相互之间良好的沟通以有效地解决问题，协商民主或协商治理即提供了这样一种方法［6］。第五，社会资本途径。很多学者都认识到了社会资本对于实现良好社区治理绩效的积极意义，当然，也有学者指出其负面的影响［7］。第六，社会组织途径。社会组织因其社会性和专业性，有效补充了社区内部治理的不足，但也深受制度环境的影响，作为受到限制［8］。第七，公共产品与公共服务途径。满足居民需求的、高质量的公共产品和公共服务，有效提升了社区治理的绩效，而有些公共产品和公共服务需要通过项目制来完成［9］。第八，维权、邻避途径。一些社区矛盾溢出现有制度框架和社区场域之外，而产生非制度化的维权、邻避冲突，这时社区整体的治理机制受到挑战［10］。第九，制度分析与发展分析途径。由此途径出发，有学者提出，社区的产权结构、产品属性和社群属性等是影响社区治理政策选择的重要变量。具体的社区治理政策应当根据社区的产权结构、产品属性和社群属性等变量的不同而在市场机制、自组织机制、非营利机制和政府保障机制及其不同的组合等众多的治理策略中进行选择［11］。以上研究途径对于如何实现社区善治具有一定的解释力，但未真正涉及更为根本的因素或未能对其影响机制进行深入剖析。

二、研究问题与理论模型

本文的研究问题为：社区物业治理绩效^①为什么会呈现出如此大的差异？造成这种差异的更为根本的因素是什么？我们认为源于关联物权的关联密度是影响社区物业治理绩效的更为根本的因素。它之所以更为根本，是因为随住房商品化的发展，物业问题和物权（区分所有权）纠纷在社区治理中具有基础性作用。

物权概念与产权概念有很多相通之处，按《物权法》第二条的规定：“本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。”社区中的物权规定体现在《物权法》第六章（业主的建筑物区分所有权）第七十条：“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”物权治理与产权治理有着相通的治理逻辑。

   (一）私有产权的治理逻辑为市场协调或有效的合约安排以及政府的法律保护［12］（P623 - 625）［13］（P86 - 87）。

  （二）国有/公共产权的治理适用官僚协调机制［12］（P618）［13］（P86）。国有/公共产权治理的公私伙伴关系模式也得到了应用。

  （三）共有产权治理寻求自主治理机制。共有财产意味着一项资源财产权的缺失，或者等于“开放获取”制。在一种典型情况下，使用规则和成员规则同时存在，它们往往都由城镇社区设计和实施，且设计和实施存在缺陷。这些缺陷存在的一个重要原因是，管理成本不可避免地给集体决策过程带来困难。管理成本包括那些为达成一项集体协议和建立一个使用者社区所付出的所有成本。当团体较大、成员较多样的时候，管理成本可能会很高。另外，权利人的机会主义倾向会增加管理成本，这样不仅会违反或规避集体规则，而且会阻碍集体决策机制和实施机制的建立［14］（P17 - 18）。埃莉诺·奥斯特罗姆关注共有/共用物（the commons）的治理，指出许多成功的公共池塘资源制度，成为“有私有特征”的制度和“有公有特征”的制度的各种混合。这项研究的中心问题即是一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来、进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、逃避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益。必须同时解决的问题是如何对变量加以组合，以便：（1）增加自主组织的初始可能性；（2）增强人们不断进行自主组织的能力；（3）增强在没有某种外部协助的情况下通过自主组织解决公共池塘资源问题的能力［15］（P11 - 54）。

可以说，奥斯特罗姆的公共池塘资源问题分析是建立在熟人社区或社群之上的，社群成员相互之间存在一定的信任［16］（P5），而住宅社区尤其新住宅社区中的居民之间不太认识，处于一种陌生人状态。加上公共池塘资源是一种社区成员得益的资源，成员想要更多地占有；而建立在共有物权和共同使用基础之上的住宅社区，需要社区成员付费来获得相应的物业服务、保值增值所有物。这就特别增加了自我治理形成和持续的困难。另一面，虽说小区居民是通过商品房购买而生活在同一社会空间，但相互之间必然会产生某种关联（相邻、共有、共用），同时融合了中国文化中的邻里关系传统，社区中的成员共同处于一关联网络中。社区中的物权形态超越专有和共有之分，是一种关联物权［17］（P72 - 76），且中国的社区深深嵌入现实党政体制之中，因而需要适应关联物权的治理之道和治理体系。

（四）关联物权治理之道。社区中由私有（专有）关系、相邻关系、共有关系、公共关系联结而成的关联网络；处于一种离散、变动状态的物业事件；珍视共同体价值而积极行动的社区领袖和志愿者；与物业管理职责相关的连带组织；这几种因素的组合，产生不同的关联密度。可以通过一种关系式来表达，即

关联物权治理之道即在于提升社区治理中的关联密度：弥合所有关系衍生的双重委托代理问题，厘清空间距离衍生的影响分布，强化社区内部的统合能力，提高社区外连带组织的回应性。

三、关联物权治理的生发机制

（一）双重委托代理及其问题。所有关系强度指的是专有关系、相邻关系、共有关系、公共关系这样一条由强及弱的差序圈层。所有关系衍生一种制度性的逻辑：双重委托代理，即业主与业委会之间、业主（业主大会）与物业服务企业之间的委托代理关系；由相对静态的法律规定和制度设置来体现。根据信息经济学的相关理论，在信息不对称的情况下，委托人与代理人之间在达成合约前、后会产生相应的逆向选择、道德风险问题，因此要设计激励机制、施加相应的约束。关于逆向选择：自然选择代理人的类型，代理人知道自己的类型，委托人不知道（因而信息是不完全的）；委托人和代理人签订合同。在这种情况下，为了显示自己的类型，代理人选择某种信号，委托人在观测到信号之后与代理人签订合同。关于隐藏行动的道德风险：签约时信息是对称的（因而是完全信息），签约后，代理人选择行动（如工作努力还是不努力），“自然”选择“状态”；代理人的行动和自然状态一起决定某些可观测的结果；委托人只能观测到结果，而不能直接观测到代理人的行动本身和自然状态本身（因而是不完全信息）。委托人的问题是设计一个激励合同以诱使代理人从自身利益出发选择对委托人最有利的行动［18］（P235 - 239）。

1.业主与业主委员会。业主与业委会之间的委托代理关系通过召开业主大会举行选举而缔结。业委会能否有序有效运行要跨越几个关键环节：组建、日常履职、补选、罢免、集体辞职、换届等，其中，在换届的空档期发生或存在的物业管理问题较为棘手。而现实中业委会面临产生难、作为难、更换或罢免难等诸多的问题。业委会成员候选人的资格问题，常致使业委会组建困难；业委会委员通常为志愿、不领薪的职务，他们往往需要具备较高的奉献精神，但也可能混入少数机会主义者；业委会有时缺乏组织业主集体行动的积极性，产生专断倾向。在争取业主支持以解决某些较分化的议题方面，可能引起业主之间的派系纷争，这主要源于存在多个业主委托人。多个业主委托人的现实也使组织召开业主大会决定共同事项及业主大会的有序规范运作变得困难［19］。

2.业主大会/业主委员会与物业服务企业。业委会组建完成后，面临如何选聘、选聘什么样的物业服务企业的问题，之后要与物业服务企业约定物业服务标准和物业费，以物业服务标准为监督的依据。业主大会/业主委员会与物业服务企业之间的委托代理关系通过签署物业服务合同而实现，这种契约的订立通常是一次性的、定期的。但长期合同不满足动态一致性要求（或代理人参与约束条件）。一些业委会不具备较专业的物业管理法律、法规知识，对社区的物业状况不如物业服务企业了解，但物业服务合同一旦签订后，物业服务成效只能由物业服务企业的行动结果来评价了。合同签订后，不可变更，而合同中的有些规定可能不能适应实际情境，业主/业委会自然会跟物业服务企业发生一定的交涉。物业服务费通常由业主按份交纳，物业服务评价当然分化到个体业主身上，个别业主有时以物业服务不到位为由拒绝交纳物业服务费，而招致与物业服务企业之间的纠纷和诉讼。如有学者分析指出的，基于合同嵌入的社区结构形成了以个体业主与物业公司为主体的非正式多边治理结构，在多边治理结构下，合同的约束力被软化，业主与物业公司的违约行为频发并缺乏有效的治理手段，导致合同面临失效的危险［20］。出现这样的事件，往往会将社区党组织和居委会牵涉其中。这时候维系业主/业委会与物业服务企业的长期良好关系就显得很有必要了，即达到委托人与代理人之间的博弈由一次博弈转换为多次博弈的效果，当然需要创新一些联结的途径。取消物业服务企业的资质管理后，如何对一家物业服务企业进行评价即成为一个问题。根据代理人市场—声誉模型，物业管理监督者需要采取措施建立科学的声誉评价制度以应对这一新情况；有的地方已经建立了市级的物业服务企业招投标平台，实行优胜劣汰。同时，物业服务企业联合平台为企业之间相互比较成本与业绩提供了可能，利于改进激励机制，合理确定代理成本。

业主与业委会、业主大会（业委会）与物业服企业之间的这种双重委托代理关系也为业委会或其成员与物业服务企业之间的不透明交往提供了可能。

（二）影响分布不平衡与非制度化参与。空间距离^②衍生一种议题性逻辑：影响分布不平衡，物业议题的产生涉及到业主的按份权利或义务和议题对其生活权益影响的大小，很多物业议题不是通过一次投票或订约进行委托就可以解决的，议题的离散和随机涌现波层式地显示着影响分布。

业主共有、共同管理和使用住宅小区共有物，共同享有共有部分经营收入，这种共同通常是以按份形式存在的，且小区的业主也是作为相对独立的行为体采取相关行动。按前面我们对于关联密度的分析，可以发现社区事务和议题对于不同业主的关联度是不同的，呈现出社区议题的分散和动态随机特征，带来治理挑战，引发治理危机：针对业委会委员候选人的不同意见，及由此分化出的派别；多因物理距离临近或影响较大，而引起小区环境维护、水电气等管线维修、停车管理问题等；由业主大会/业委会发起的与物业服务企业或开发商之间的权益诉求、法律诉讼等维权行动，以及有时溢出社区之外由业主组织的邻避运动，其中有些行动具备了非制度化参与的特征。以上业主行动的不同样态与物业事件的影响分布不平衡密切相关。

（三）共同体价值及其异化。成为社区志愿者、担当社区领袖的人无疑具有奉献精神、珍视共同体价值^③，这些业主的积极行动，有力弥补了双重委托代理、影响分布不平衡导致的较低和/或较分化的关联密度。依此，社区治理仍然可以展现出一定的绩效。他们利用自身的威信动员住户共同解决小区面临的共有问题；找到能说得上话的人说服一些不交物业费的住户；联系多方协商解决一些难以解决的物业问题、住户思想问题。比如，在建造地下水泵、老旧小区加装电梯事项上，有时一二楼的住户积极性不高，不愿出资，这时候，即需要业委会成员、楼组长等出场，与居民区书记、主任一起协商出一个合理的出资比例。就加装电梯来说，更为要紧的是后续的维护、管理问题，业委会成员、楼组长能否在这个问题上与住户达成共识性协议，真正体现其能力。同时，他们还是居民区党组织、居委会在社区中的中间支持资源，发挥宣传动员、联络枢纽、议题反映、减压阀的作用。如一些学者所分析的，社区精英主要通过互惠机制、声望机制、信任机制、领导机制、规范机制等发挥自治能动作用。如何发现社区精英并促进社区精英发挥自治能动性是实现中国城市社区自治的重要途径和发展方向［21］。同时也指出，城市社区精英治理模式具有理论上和技术上的可行性，但存在着稳定性不强、多元精英恶性竞争、精英大众二元对立、权力过于集中、缺乏制度约束、谋取个人私利等现实局限［22］。行动精英间关系充当着中间变量并深深影响着业主共同行动的怨恨、能力、资金的再生产过程，从而导致业主共同行动动员能力的强弱变化［23］。反映在物业管理上，即可能发生业委会成员之间的分化、业委会成员分化导致的物业管理僵局、业主对业委会成员的不信任以及业主分化；业委会中可能出现维权积极分子、保守派、机会主义者。也即是说，共同体价值易滑向其反面，产生负向效应。另一方面，愿意出任不取薪酬的业委会成员的业主自身在专业知识和技能上也可能比较欠缺。所以需要居民区党组织和居委会的指导和监督。

（四）组织连带^④及其限度。珍视共同体价值的社区领袖仅能维持较平稳的、有限的治理水平，一旦遇有问题，便会掀起波动，在业委会与物业服务企业之间产生纠纷，依责任归属和责任距离，首先出来解决的即是担负指导和监督职责的居委会，但一些议题往往溢出社区之外，需要居委会约请物业管理议题所牵涉的相关职能部门（街道、区、市），我们称这个过程为相对于行政化的逆行政化（群众路线的创新实践）。在物业管理过程中，居委会往往要在维稳和维权（扶持业委会自主治理）之间进行权衡，实际上，居委会、街道疲于物业管理问题的烦扰，倾向于扶持、培育有较强自主治理能力的业委会，但要让其运作在可控的限度内。遵循职责归属和职能相关，居委会约请承担这些职责的相关组织和部门（一般是条或块上的上级），就社区物业管理过程中的问题予以指导（很多时候是业务和专业技术上的）并提出解决方案，有意思的是，很大一部分要这些连带组织解决的问题都牵涉资金的支付，因为业主无力支付（部分因为物业管理不规范），很多情况下，最终由街道、区、市财政埋单或支付一定的比例。那么问题来了，为什么业主没有钱或不愿出钱解决自己小区物业产生的维修、更新、改造问题？业主的公共收益和专项维修资金哪去了？小区的公共收益和专项维修资金关涉到社区可持续发展的财政基础以及住宅小区的长治久安。

上面我们分析了关联物权治理的生发机制，无疑都引向了组织介入问题。

1.物业问题在小区之内解决：低级组织连带。常常通过业委会、物业服务企业、居委会三方之间协商解决，其中居委会要发挥关键的协调作用。居委会在指导和协调过程中会面临专业知识不足的问题，那么这时候即需要引入第三方专业组织予以协助，比如咨询物业纠纷调解专业社会组织、律师事务所，一些居民区和小区已经探索出较为常态化的第三方社会组织、律师联系和参与机制。同时，对物业服务进行客观科学的专业测评，也需要由第三方来执行。

2.物业问题溢出小区（居民区）之外：高级组织连带。街道的两难选择：维稳（被动解决）vs.维权（主动指导）。取消物业服务企业资质、弱化招商引资职能、物业管理主要责任由房管部门转到街道（条转到块）后，街道的公共管理职能更加突显，在维稳与指导业委会自治之间，进行新的权衡。

物业管理问题溢出到街道层面，面临两种结果：能够解决与不能解决。其中，有些问题在街道层面就可以解决，有些问题需要通过街道联系条上的部门和块上的上级政府，这时候即需要根据相关议题厘清条线的责任归属和责任距离。当然，也有不愿或不能解决的情况，那要看为什么不愿解决，是怕找麻烦还是怕暴露无能？还是有其他原因？不能解决的时候，可以简单分为两种情况：一是职责联系出了问题，条块协调不畅，联系主体层级低或者权威不够；二是遇到了一些难以解决的根源性问题，一方面是住宅小区的规划设计、产权多主体问题以及逐渐出现的停车难和老旧小区电梯改造、加装问题等；另一方面是现实治理过程中的责任不清、财力制约问题以及政府与房地产开发商的关系问题。当职责联系走不通的时候，难免会出现越级上访、非常规渠道表达诉求的情形。而当前在适应社区治理的组织和制度供给上，可以说比较充足，但相对分散，难以形成制度合力、产生联动效应。可以说单个组织主体的研究都指向了一种关联式治理的方向，即党组织的领导和协调、行政与自治的衔接［24］以及公共服务外包与社区自治的良性对接［25］等。社区层面行政与自治的纠葛反映了街道层面维稳与维权的矛盾。要解决维稳与维权的矛盾就需要基于责任归属和责任距离的条块协调。

四、治理关系形态与干预方式的选择

尽管政府拥有丰富的组织和制度法规资源，如若不清楚物业问题的生发机制导致的治理主体关系形态，可能会造成无的放矢，或者过度干预私人事务。双重委托代理和影响分布不平衡问题往往使业委会与物业服务企业之间形成合作或冲突的外部市场关系；基于指导和监督责任，社区党组织、居委会常常担负起统合小区业委会的任务，而业委会作为自治组织，有较强的自主倾向，并不天然依附于居委会，因而在居委会与业委会之间形成依附或自主的行政指导关系。现实情境中的治理主体关系状况或治理主体关系形态即取决于业委会与物业服务企业之间的合作或冲突的外部市场关系、业委会与居委会之间的依附或自主的行政指导关系之组合。

合作		冲突
依 附	依附—合作		依附—冲突
自 主	自主—合作		自主—冲突

基层政权即根据这4种现实治理关系形态而选择相应的规制途径，总体上呈现出一种自主性吸纳的干预方式：吸纳是为了实现更好的自主，但也因对象是私有物权基础上产生的自治组织，吸纳有其限度，由此产生了双轨规制路径：组织化（政党）与制度化（法规）。组织化与制度化的结合形成了实践中的地方化（街道、居民区）治理模式。

（一）依附—合作。此时，基层当局获得的收益小，需要进行指导和监督，业委会也愿意接受；同时，基层当局面临的风险也小，业委会与物业服务企业能够合作解决物业问题。这时，基层当局将会采取如下几种吸纳或干预方式：

培训业委会成员，教授物业管理知识。现实中，业委会成员多为兼职担任，对物业管理知识、流程不甚了解，不知道如何正确、合规地监督物业服务企业，对个别业主的物业违规行为监管乏力，业委会成员更替、流动也时有发生。这时，即需要在街道层面进行业委会成员常规化的培训，举办业委会建设和物业治理经验交流论坛，邀请律师、专业部门来予以指导。

组建业委会联谊会，出台《住户守则》。单个业委会的识见、技能储备、所遭遇的物业问题有限，遇到新问题往往促不及手，便会向居委会、街道房管部门临时咨询，有时使居委会、房管疲于应付，便有了成立业委会联谊会的必要。例如，Y居民区党组织的负责人，在2012年下半年，就在思考如何推进基层党建，思考居民区党组织在社区治理当中的抓手在哪里，切入点在哪里。在2012年年底的一次会议上，他把他的设想跟大家进行了沟通，即打算联合居民区九个小区的业委会成立一个业委会主任联谊会这样的机构。为保证讨论效果，业委会方面只邀请业委会主任、副主任参加，由居民区书记牵头，社区志愿者作为联谊会秘书长，加上居委会的几名干部，组成了这样一个联谊会平台。在这个平台上，业委会主任们提出了很多工作中让他们感到困惑、不好解决的事情，希望在这些问题的解决上能有一些指引性的材料供参考，居民区书记即和联谊会秘书长商量，应该把好的建议和做法形成文字，把小区比较共性的问题集中起来，总结出一揽子解决方案。虽说业委会主任联谊会成员来自各行各业，但在一些方面的专业知识尤其是法律知识，还比较欠缺。而社区物业管理这一块又涉及如此广泛而琐细的法律法规规定，虽然一些潜在的解决方法可能在法律法规、规章、规范性文件中有所规定，但这些信息是一些业委会成员所不熟悉的。此时，即需要引入专业力量来给予指导。正巧这时区里开展律师事务所结对帮扶社区活动，有事情可以去咨询律所，专业律师成为业委会主任联谊会的法律顾问。在律师的指导下，业委会主任联谊会几位成员一起编写了一份《住户守则》。如果没有律师的加入，出台这份守则几乎是不可能的。

从2016年3月开始，业委会主任联谊会每个月25日晚上开会，把小区治理当中的问题和困难梳理出来。这样，前后历经13个月，十三下十三上，九次拟稿，针对相关问题整理出五十多项条款，最终形成38项条款。每项条款都有法律依据，比如说宠物饲养相关条款依据的是《上海市养犬管理条例》。这份守则开始不叫《住户守则》，而是叫《业主守则》、《业主公约》，但在2016年8月份的工作会议上，一位业委会主任提出来，不能叫《业主守则》、《业主公约》，应该叫《住户守则》，业主不能囊括所有的住户，有封闭性，生活在小区的所有住户都必须遵守同样的规则，实现全覆盖，所以，称《住户守则》才合理。而《住户守则》要具备实际约束力，必须经小区业主大会通过，成为自治的成果。

内部嵌入与外部扶持相结合。十九大报告提出，要加强党的基层组织建设，推进党的基层组织设置和活动方式创新，加强基层党组织带头人队伍建设，扩大基层党组织覆盖面，着力解决一些基层党组织弱化、虚化、边缘化问题。《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》中提出，充分发挥街道社区党组织领导作用，有机联结单位、行业及各领域党组织，构建区域统筹、条块协同、上下联动、共建共享的城市基层党建工作新格局。这说明党中央对基层党建已有了深刻的认识，但如何实现基层组织设置和活动方式创新，仍需要基层进一步探索。有学者研究发现，近年，在新的社会领域和社会空间中，基层党组织的角色、功能和结构渐进地发生着变化，向强化并拓展服务功能，以回应群众服务需求为方向转换；向横向组织嵌入、覆盖、整合转换；向居间利益调适、代表利益的方式转换；向应用多种组织管理技术转换［26］。通过调研，我们发现：居委会成员与业委会成员交叉任职（需符合法定程序）利于两委之间的沟通交流。居委会与业委会（一对多）成立先后、居委会成员和业委会成员在职时间长短、是否具备物业管理涉及的相关专长或技能，成为影响两委关系的重要因素。两委本身处于变动之中，其中能够长期担任业委职务的业主通常较少。这时候，即需要居民区党组织（党总支书记）充当稳定因素，尤其要把好业委会人选关。为了有效履行指导和监督职能、及时发现和反馈业委会面临的问题，有些居民区比如Y居民区党组织探索成立业委会党的工作小组，在传统的“内生式”（由业委会成员中的党员组成）之外，还进行“派驻式”（由居民区党总支遴选有公信力的党员组成并派驻到各业委会）探索，派驻式的党的工作小组参加业委会的例会，在不干预依法依规行使职权的情况下，为业委会提供咨询和建议。这一做法目前已在B街道的多个居民区实行。我们发现业委会成员具备物业管理相关知识和技能可遇不可求，所以有的地方比如L街道探索设立了业委会执行秘书，这一创新实践将执行秘书与业委会的能力建设联系起来，融入社区物业治理之中。执行秘书人选由街道从党员中遴选，并进行专业知识和技能培训，也知晓物业管理各部门职责和办事流程，在征得相关业委会同意的情况下，选派到相应的业委会，协助业委会解决小区物业问题。派驻式的党的工作小组和选派的业委会执行秘书，带有自愿性质，只有业委会同意，才能够进入。另一方面，正因为业委会、居委会有时并不掌握物业管理技术专长，由自身来监管物业服务企业也会面临监管效力不足问题，所以需要引入第三方，进行体外第三方组织补充。初期，第三方专业社会组织多由街道扶持起来，人员多来自街道房管等部门退休人员，通过购买服务方式辅助街道进行业委会培训、矛盾调处和物业管理评估等工作。因而，在依附—合作治理关系形态下，体现出了较强的自主性吸纳特点，干预能否成功很大程度上取决于业委会是否愿意接受指导和监督。

（二）自主—合作。此时，基层当局获得的收益很大，很多事情业委可以自主决定，但也不接受基层当局的干预。同时，基层当局面临的风险也比较小，业委会与物业处于合作关系中。但问题是，业委会与物业有合谋侵占业主公共收益和违规动用专项维修资金的风险，重大的改造可能失于监管。这种情形下，基层当局可以通过对业委会、物业服务企业进行法治化规范化评估的方式进行干预。

比如，B街道通过对辖区内住宅小区业委会开展全面的法治评估，更好地指导监督业委会依法依规运行，提升业委会规范化运作水平，维护广大业主权益，推进住宅小区综合治理。评估工作委托治理家园服务站（社会组织）实施，组成4个评估小组，每个评估小组4位成员，由房管办事处代表、治家服务站代表、律师、业委会联合会理事代表组成，由律师担任组长。4个评估小组中，1组对售后公房小区实施评估，其余3组对商品房、系统房小区实施评估。评估标准包括6个基本项和1个特色项。基本项包括日常制度及文书规范、业委会换届改选及变更规范、业主大会会议规范、业委会会议规范、专项维修资金与公共收益使用管理规范、物业选聘及监督规范六项，每个基本项设定具体评估标准6条，共36条。每项规范对应相关的法律法规条文，并结合一份信息采集表——《业委会法治评估信息采集表》、三份调查表——《业委会法治评估业主代表问卷调查表》、《业委会法治评估物业公司问卷调查表》、《业委会法治评估居委会问卷调查表》收集的反馈，以此为依据进行评分。业委会法治评估一年开展一次，于每年12月实施。评估工作收集的数据量化反映了遭到较多违反的基本项规范，发现了业委会运作的不足之处，有了进一步改善的依据。同时评估结果将以“法治建议书”的形式下发到各相关业委会，督促整改。

根据评估得分，由街道业委会联合会对参评业委会进行星级评定，授予“三星业委会”、“四星业委会”、“五星业委会”称号。“星级”业委会有资格申请街道设立的“业主委员会引导资金”，引导资金的设立即是为了引导业委会充分发挥自治主体作用，依法依规运行，为业主办实事、办好事，发动业主共同创造宜居美好家园。适用引导资金的申报项目分为四类：治家类（包含物业费调整、专项维修资金续筹）、安家类（包含电梯更新改造、消防系统更新改造、监控系统更新改造、停车系统综合改造）、靓家类（包含非机动车停车库改造、垃圾厢房改造、楼道整治美化综合项目）、和家类（包含组建各类文明居住自治管理小组、协助业委会开展小区综合管理、举办小区邻里节等文化及节庆活动）。当然，星级越高，引导资金补贴越高。法治评估、资金引导、项目带动，在使业委会运作更加规范的同时，提高了社区的自治、共治水平。

（三）依附—冲突。此时，基层当局获得的收益小，需要进行纠纷调解，是否选择调解某种程度上取决于当事人的主动申请以及纠纷的可调解度；同时，基层当局面临的风险较大，冲突已然发生。这时，基层当局将会动用所能调动的调解力量，将纠纷及时、就地化解。

比如，P区即建立了区—街道—居（村）三级物业纠纷调解体制和工作机制。区层面设立了区物业纠纷调解委员会，下设区物业纠纷调解工作室，负责开展物业纠纷调解，以及与街道（镇）物业纠纷调解联合中心对接等工作，协调与司法诉讼的有效衔接。由专职调解员（区人民调解协会向社会公开招聘）、区房管局选派的业务骨干、区人民法院选派的法官、区司法局聘请的专业律师事务所组成。受理街道（镇）物业纠纷调解联合中心难以化解的物业矛盾纠纷，区人民法院诉讼服务中心委派的诉前物业矛盾纠纷，以及当事人主动申请的物业矛盾纠纷等。街道（镇）物业纠纷调解联合中心主要定位于联合处置，不是具体的常设机构，承担协调相关部门搭建沟通平台，进一步整合行政调解、人民调解、司法调解、专业调解等多方资源，形成化解矛盾纠纷的合力，实现物业矛盾纠纷不出街道（镇）、矛盾不上交，负责指导、协调、支持居（村）委物业纠纷调解工作室工作。人员组成涵盖了街道主要相关职能部门、居（村）委书记和法律顾问。受理社区内重大物业矛盾纠纷，以及居（村）委物业纠纷调解工作室先期无法调解成功的物业矛盾纠纷，并形成启动、调处、回访运作机制。居（村）委物业纠纷调解工作室主要负责矛盾纠纷排查、预防、调处等工作，最大限度地将物业矛盾纠纷吸附在社区，化解在萌芽状态，并及时向街道（镇）报告，组成人员包括了业委会代表和物业公司负责人。从制度设计上来看，调解的发生需要当事人主动申请，兼顾了基层当局的积极干预，能否成功很大程度上取决于物业事件的利益攸关性高低。

（四）自主—冲突。此时，基层当局获得的收益大，已没有进行纠纷调解的可能；同时，基层当局面临的风险较大，冲突已然激化。只好诉诸法律途径解决。但这时，也会面临司法裁决执行难的问题，尤其当新选聘的物业要进入，而因官司失败被解聘的物业不愿撤走，不归还物业资料的情况；以及业主虽打赢官司，但物业还不起或不愿还侵占的业主共同收益的时候。

通过以上的分析，可以看出，组织化（政党）与制度化（法规）的结合形成了实践中的地方化（街道、居民区）治理模式。这些地方化治理模式的形成，多源于属地内的特殊性议题，基层政权在应对特殊性议题的过程中，形成了一套模式性做法，并提炼为其辖区内的适用规则。但我们也发现，横向层级（街道与街道、区与区）之间在创新模式的扩散上，并不会主动学习，一些好的做法因而不能及时有效推广，这即需要更高层级上的政府积极发现、及时总结可以上升为普遍性规则的做法，在更大范围推广，减少创新的行政成本。

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